Статья посвящена правовому положению некоммерческих партнерств, созданных владельцами домов в коттеджных поселках, и проблемам текущего регулирования названных организаций, связанным с существованием двух типов некоммерческих партнерств, введенных двумя разными Законами. Несмотря на идентичность наименования, партнерства, предусмотренные данными Законами, обладают разным юридическим статусом. С 1 января 2019 г. один из двух Законов утрачивает силу. Автор показывает, как предстоящие изменения повлияют на жителей коттеджных поселков - членов некоммерческих партнерств, а также предлагает варианты минимизации последствий, вызванных пробелами правового регулирования.
Ключевые слова: некоммерческие партнерства, правовые лакуны, коттеджные поселки, садоводческие некоммерческие объединения, огороднические некоммерческие объединения, дачные некоммерческие объединения.
Cottage Community Regulations
C.Z. Aptineev
Aptineev Chingiz Z., Managing Partner at Lex Consilium Law Firm, LLM.
The article is devoted to the legal status of nonprofit partnerships founded by householders, and to problems of its current regulation caused by the existence of two types of nonprofit partnerships brought in by two different laws. Partnerships provided by those laws are various in the legal status, despite their identical names. One of the mentioned laws loses its validity on 1 January 2019. The author clarifies how the forthcoming changes influence on householders, members of nonprofit partnerships, and suggests the ways to minimize consequences produced by gaps in law.
Key words: nonprofit partnerships, gaps in law, cottage communities, non-profit gardening associations, non-profit vegetable-growing associations, non-profit country estate associations.
Группой депутатов Государственной Думы подготовлен законопроект, вносящий изменения в Жилищный кодекс (ЖК) РФ и устанавливающий порядок управления коттеджными поселками. Это уже не первая попытка определить правовое положение таких поселков.
Необходимость регулирования вызвана отсутствием единообразия при определении способа управления поселками, а также кардинально различающимися подходами к выбору формы организации, объединяющей владельцев домов в них. Продолжающийся рост количества таких поселков делает проблему еще острее.
1. Существующее положение
и проблема правовой определенности
Сегодня наиболее популярными формами объединения жителей являются товарищества собственников жилья (ТСЖ), а также некоммерческие партнерства. Возможность создания ТСЖ на территории коттеджного поселка существует с 1 марта 2005 г. - момента вступления в силу нового ЖК РФ.
История возникновения некоммерческих партнерств, объединяющих владельцев домов и земельных участков, более запутанна. С середины 1990-х гг. действуют два Закона, определяющих правовое положение некоммерческих партнерств: принятый 12 января 1996 г. Федеральный закон N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон об НКО) и изданный спустя два года, 15 апреля 1998 г., Федеральный закон N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Дачный закон).
Следует определить, нормы какого Закона регулируют деятельность некоммерческих партнерств, созданных владельцами домов и участков в коттеджных поселках. Такая необходимость вызвана, во-первых, тем, что статус партнерств по двум указанным Законам значительно различается, включая порядок регистрации. Для некоммерческих партнерств по Закону об НКО регистрирующим органом является территориальное подразделение Минюста России, в то время как их аналоги, создаваемые в соответствии с Дачным законом, регистрируются инспекциями Федеральной налоговой службы. Во-вторых, Дачный закон утрачивает силу с 1 января 2019 г., что ведет к существенным изменениям правового положения организаций, подпадающих под его действие (об этом речь пойдет далее).
Существующая правовая неопределенность усиливается и Федеральным законом от 05.05.2014 N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 99), подп. 3, 5 и 6 п. 8 ст. 3 которого указывают, что со дня вступления в силу данного Закона к ранее созданным юридическим лицам применяются нормы главы 4 Гражданского кодекса (ГК) РФ (в новой редакции), соответственно: к садоводческим, огородническим и дачным потребительским кооперативам - нормы о потребительских кооперативах, к некоммерческим партнерствам - об ассоциациях (союзах), к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам - о товариществах собственников недвижимости.
Из приведенных положений видно, что Закон N 99 содержит информацию только о правовой судьбе садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих потребительских кооперативов и товариществ, однако п. 1 ст. 4 Дачного закона предусматривает, помимо таких кооперативов и товариществ, и иные формы объединений граждан: садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства. Закон N 99 не акцентирует, какими нормами следует руководствоваться при регулировании садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих партнерств, но вводит общее положение, согласно которому некоммерческие партнерства подчиняются правилам об ассоциациях (союзах). Отсутствие исключения для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих партнерств ведет к выводу, что на такие партнерства также должны распространяться нормы об ассоциациях и союзах.
Произошедшее смешение схожих по написанию, но отличающихся по правовому статусу организаций противоречит Закону об НКО, который, определяя правовой статус некоммерческого партнерства (ст. 8) и ассоциации (союза) (ст. 11), устанавливает в п. 3 ст. 1, что его нормы не распространяются на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, включающие, в свою очередь, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие партнерства - п. 1 ст. 4 Дачного закона.
Отсутствие единого подхода к определению правового положения рассматриваемых партнерств можно увидеть также благодаря Информационному порталу Минюста России <1>, предоставляющему информацию обо всех некоммерческих организациях, зарегистрированных министерством. Сравнительный анализ сведений из нескольких регионов показывает, что, например, Управление юстиции по Московской области зарегистрировало несколько десятков некоммерческих партнерств в коттеджных поселках. В Ленинградской области таких организаций 25, в то время как в Белгородской, Брянской, Воронежской, Ивановской областях, Республике Крым аналогичных партнерств (зарегистрированных соответствующим управлением юстиции) нет. В Краснодарском крае есть всего одно партнерство, внесенное в реестр Минюста. Учитывая, что в названных регионах также ведется активное жилищное (в том числе малоэтажное) строительство, можно предположить, что объединения владельцев домов и участков в данных регионах регистрируются инспекциями ФНС, а местные подразделения Минюста не считают некоммерческие партнерства в коттеджных поселках относящимися к сфере действия Закона об НКО.
--------------------------------
<1> URL: https://unro.minjust.ru/ (дата обращения: 01.11.2018).
Различия в правоприменении понуждают подвергнуть Закон об НКО и Дачный закон системному анализу для определения правового поля, в котором должны находиться некоммерческие партнерства, объединяющие жителей (землевладельцев) поселков.
Закон об НКО, несмотря на название, регулирует деятельность не всех некоммерческих организаций. В п. 3 ст. 1 Закона сказано, что он не распространяется на потребительские кооперативы, ТСЖ, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.
При этом Закон об НКО не содержит указания на некоммерческие объединения владельцев домов и участков в коттеджных поселках как на исключения из сферы его регулирования. Однако такое умолчание не связано с желанием законодателя распространить на указанные организации положения Закона об НКО. Скорее, в данном случае следует вести речь о правовой лакуне.
Отсутствие объединений жителей коттеджных поселков в списке исключений, предусмотренном п. 3 ст. 1 Закона об НКО, объясняется тем, что такие поселки (в отличие от дачных и садоводческих) создаются на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, но действовавший на момент принятия Закона об НКО и Дачного закона Земельный кодекс РФ устанавливал, что земельные участки для индивидуального жилищного строительства предоставляются исключительно в черте существующего населенного пункта. А если участок расположен в населенном пункте, то и никакое объединение собственников для обеспечения его жизнедеятельности не требуется - все необходимые вопросы решаются органами местного самоуправления.
Таким образом, при принятии двух законов, регулирующих правовое положение рассматриваемых некоммерческих организаций, законодатель исключил из сферы применения Закона об НКО те из них, которые служат для удовлетворения материальных потребностей и/или создания материальных благ, но при этом не предполагал возможность последующего создания некоммерческих объединений для обслуживания домов, построенных на земельных участках для индивидуального жилищного строительства.
Изложенный вывод подтверждается нормой п. 2 ст. 2 Закона об НКО, определяющей круг некоммерческих организаций, которые Закон охватывает: созданные для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Приведенный анализ положений п. 3 ст. 1 и п. 2 ст. 2 Закона об НКО показывает, что этот Закон распространяется на некоммерческие организации, созданные исключительно для удовлетворения целей, не связанных с созданием материальных благ.
В свою очередь, в Дачном законе установлено (п. п. 2 и 3 ст. 4, пятый и последний абзацы ст. 1), что дачные некоммерческие организации создаются для содержания и использования имущества общего пользования (в том числе земельных участков), предназначенных для обеспечения в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения потребностей членов такого некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, теплоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей (дороги, водонапорные башни, общие ворота и заборы, котельные, детские и спортивные площадки, площадки для сбора мусора, противопожарные сооружения и т.п.).
Из соотношения двух законов видно, что партнерства по Дачному закону создаются для содержания объектов инфраструктуры и обеспечения членов таких партнерств водой, светом, газом, дорогами и т.д. По Закону об НКО создаются некоммерческие партнерства для обеспечения нематериальных потребностей граждан.
Потребности жителей коттеджных поселков в свете, газе, воде абсолютно материальны, и, очевидно, Закон об НКО не может распространяться на созданные ими некоммерческие объединения, призванные обеспечивать их коммунальными услугами, охраной, создавать и содержать объекты инфраструктуры.
Уставы отдельных некоммерческих партнерств в коттеджных поселках содержат информацию, что партнерство действует на основании Закона об НКО. Подобное положение уставов может навести на мысль, что данные партнерства в самом деле подпадают под действие именно Закона об НКО, а не Дачного закона.
Изложенная позиция представляется неправильной. Противоречие между уставом и законом ведет к недействительности (в данной части) устава, но никак не закона.
Таким образом, партнерства, объединяющие соседей в коттеджном поселке, аналогичны партнерствам, предусмотренным Дачным законом. Для того чтобы понять, к какому типу партнерств, регулируемых Дачным законом, относится указанное соседское объединение, необходимо обратить внимание на ст. 1 Дачного закона, которая определяет типы земельных участков, а именно:
- садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений);
- огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);
- дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Из этого видно, что на садовом и огородном земельных участках нельзя построить дом с правом постоянной регистрации. Строительство такого дома возможно только на дачном земельном участке, следовательно, по своей правовой природе некоммерческое партнерство в коттеджном поселке ближе всего к дачным некоммерческим партнерствам.
Необходимо повторить, что отсутствие в приведенном перечне земельных участков, предоставленных или приобретенных для индивидуального жилищного строительства, объясняется тем, что в период принятия Закона об НКО и Дачного закона законодатель не предполагал, что земли для индивидуального жилищного строительства будут предоставляться вне населенных пунктов и что для создания и обслуживания инфраструктуры таких земельных участков и построенных на них жилых домов потребуется объединение собственников.
Проведенный анализ норм Закона об НКО и Дачного закона и последовавший вывод о распространении положений именно Дачного закона на некоммерческие партнерства, объединяющие собственников домов и участков в коттеджных поселках, позволяет перейти к исследованию тех перспектив, которые открываются для членов таких организаций в ближайшее время.
2. Изменения в правовом регулировании с 2019 г.
С 1 января 2019 г. Дачный закон утрачивает силу, ему на смену приходит Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Новый закон).
Части 1 и 2 ст. 54 Нового закона устанавливают, что реорганизация дачных некоммерческих партнерств, созданных до дня вступления в силу данного Закона, не требуется, при этом к таким партнерствам до приведения их уставов в соответствие со ст. ст. 1 - 28 Нового закона применяются положения о садоводческих некоммерческих товариществах. Из изложенного прямо следует, что члены существующих объединений жителей поселков могут ничего не делать, изменение законодательства не повлечет прекращение деятельности таких объединений.
В то же время нет оснований утверждать, что принятие Нового закона сохраняет правовой статус участников регулируемых им правоотношений в неизменном виде. Итак, какие изменения несет Новый закон для членов дачных партнерств и относящихся к ним по аналогии членов некоммерческих партнерств в коттеджных поселках?
Во-первых, необходимо понять, что такое садоводческие и огороднические товарищества. Первые создаются на садовых земельных участках, предназначенных для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей. Вторые - на огородных земельных участках, предназначенных для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур (ст. 3 Нового закона).
Как видно из текста изложенной нормы, на огородных земельных участках нельзя строить объекты недвижимости, но их (в том числе жилые дома) можно строить на садовых участках. В отличие от Дачного закона, в котором было сказано, что на дачных участках можно строить жилые дома с правом регистрации проживания в нем, Новый закон про право постоянной регистрации умолчал. Тем не менее возможность создания жилого дома на садоводческом участке приближает такой участок к предусмотренному пока еще действующим Законом дачному земельному участку.
Во-вторых (что более важно), принципиально меняется часть регулирования: в садоводческих товариществах по Новому закону правом голоса на общем собрании будут обладать не члены, пользующиеся инфраструктурой поселка, - по вопросам приобретения и распоряжения имуществом общего пользования и установления размера взносов (ч. 3 ст. 17 Нового закона). Названных лиц нужно будет в обязательном порядке уведомлять о проведении собрания и его повестке (ч. 16 ст. 17 Нового закона). Нарушение порядка созыва, подготовки и проведения собрания может стать основанием для признания его решения недействительным - подп. 1 п. 1 ст. 181.4 ГК РФ.
В-третьих, до 1 января 2024 г. необходимо будет провести собрание по вопросу передачи в долевую собственность не членов той части имущества общего пользования, которая находится в границах ведения ими садоводства для собственных нужд (ч. 15 ст. 54 Нового закона). Изложенная норма не означает, что собрание примет положительное решение по данному вопросу, однако обязанность проведения собрания Новым законом предусмотрена.
В-четвертых, договоры на пользование инфраструктурой, заключенные с не членами, с 31 декабря 2019 г. прекратят свое действие - ч. 17 ст. 54 Нового закона. При этом, если в 2019 г. не будет проведено общее собрание членов партнерства с участием таких индивидуальных пользователей и принято решение об утверждении размера ежемесячного взноса, то с 1 января 2020 г. с указанных не членов партнерства будет очень проблематично получить/взыскать ежемесячные платежи.
В настоящий момент судебная практика идет по пути упрощенного взыскания сумм со сторонних пользователей, и ежемесячный платеж такого лица приравнивается к размеру ежемесячного взноса для члена партнерства, обслуживающего инфраструктуру. С 2020 г. (если не состоится собрание в 2019 г.) единственным способом взыскания с индивидуалиста платы за пользование инфраструктурой станет доказывание в суде размера и обоснованности затрат, понесенных партнерством на содержание данной инфраструктуры за период взыскания неосновательного обогащения не члена. Учитывая низкую социальную активность большинства сограждан, можно предположить, что риск отсутствия кворума на собрании, а следовательно, признания общего собрания несостоявшимся является высоким, что повлечет изложенное осложненное взыскание платы за пользование инфраструктурой с индивидуального пользователя.
В-пятых, в садоводческом товариществе не будет вступительных взносов - ч. 1 ст. 14 Нового закона. Останутся только членские и целевые. Из этого следует, что приобретатели новых участков вступят в садоводческое товарищество бесплатно, соответственно, исчезает весомый источник пополнения оборотных средств объединения жителей поселка для строительства/модернизации объектов инфраструктуры.
При этом те члены партнерства, которые ранее уплатили вступительные взносы, не смогут их вернуть: ч. 31 ст. 54 Нового закона прямо говорит, что уплаченные до дня вступления в силу данного Закона вступительные взносы гражданам не возвращаются.
Новое регулирование будет распространяться на членов дачных партнерств и партнерств, объединяющих жителей коттеджных поселков, автоматически - ч. 1 ст. 54 Нового закона. В то же время после 1 января 2019 г. изменить ситуацию будет сложно, так как ч. 2 той же ст. 54 не оставляет других вариантов, кроме как привести устав в соответствие с положениями, регулирующими деятельность садоводческих товариществ.
3. Изменение правового статуса
В качестве альтернативы возможно избрание другой формы организации, например ТСЖ, но после вступления в силу Нового закона некоторые партнерства могут столкнуться с проблемами при переходе к новой форме, поскольку ч. ч. 12 и 13 ст. 54 Нового закона позволяют стать ТСЖ только тому партнерству, все земельные участки которого расположены в границах населенного пункта, имеют вид разрешенного использования, предусматривающий индивидуальное жилищное строительство, при этом на всех земельных участках размещены жилые дома.
Во избежание описанных выше сложностей и негативных последствий дачные некоммерческие партнерства (а значит, относящиеся к ним по аналогии некоммерческие партнерства в коттеджных поселках) могут преобразоваться в ТСЖ до вступления в силу Нового закона, т.е. до 1 января 2019 г. Данная форма позволит сохранить существующую структуру управления поселком, а также порядок установления платежей и их виды.
В ТСЖ (ст. 151 ЖК РФ) в отличие от садоводческих товариществ имеются вступительные взносы, что позволит продолжать пополнять фонды за счет новых приобретателей земельных участков; в ТСЖ нет необходимости уведомлять о собрании не членов, но решения собрания будут для них обязательны - данная позиция изложена в п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 N 10-П, продолжена судами всех уровней, например в решении Верховного Суда РФ от 27.01.2015 N АКПИ14-1391, оставленном без изменения Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 23.04.2015 N АПЛ15-141.
Однако в связи с существующим неправильным отнесением некоммерческих партнерств, созданных в коттеджных и дачных поселках, к правовому регулированию, установленному Законом об НКО, а следовательно, к ассоциациям (союзам) - подп. 5 п. 8 ст. 3 Закона N 99, - изменение формы такого объединения на товарищество собственников недвижимости может быть осложнено нормой п. 4 ст. 123.8 ГК РФ, определяющей, что ассоциация (союз) может быть преобразована только в общественную организацию, автономную некоммерческую организацию или фонд.
Для преодоления изложенного конфликта законодательных актов, скорее всего, потребуется судебное разбирательство, возможно, с участием Верховного Суда РФ, который может поставить точку в вопросах, к какой категории юридических лиц относится некоммерческое партнерство, созданное владельцами домов и участков в коттеджных поселках, и каким законом должна регулироваться деятельность такого партнерства.