Лидеры, возглавляющие организации, не монолитная группа. Скорее, каждый из них в силу своего положения является участником главной конкурентной игры. Название этой игры – бюрократическая политика, торг, который происходит по установленным каналам между игроками, находящимися на разных ступенях иерархии правительственного аппарата. Поэтому поведение государства можно рассматривать согласно концептуальной модели III не как продукцию организаций, а как результат игр по ведению торга. В отличие от модели I модель бюрократической политики рассматривает не единственное действующее лицо, а многих участников игры, концентрирующих свои усилия не на одной стратегической проблеме, а на многих различающихся между собой внутригосударственных проблемах, причем с позиций не взаимосвязанного комплекса стратегических целей,.а различных представлений о национальных, организационных и личных целях и принимающих государственные [с.285] решения не путем рационального выбора, а методом протаскивания и проталкивания, именуемым политикой.
Правительственный аппарат каждого государства представляет собой сложную арену внутригосударственной игры. Политические лидеры, возглавляющие этот аппарат, в совокупности с лицами, занимающими руководящие позиции в наиболее важных организациях, образуют круг основных игроков. Вступление в этот круг обеспечивает в определенной мере независимое положение. Децентрализация принятия решений, необходимых для действий по широкому кругу внешнеполитических проблем, гарантирует каждому игроку значительную свободу действий. Таким образом, власть оказывается разделенной.
Характер проблем внешней политики допускает коренные расхождения между разумными людьми относительно того, что следует предпринять. Анализ порождает противоречивые рекомендации. Конкретные обязанности, возложенные на отдельных лиц, способствуют различиям в их представлениях и в определении очередности задач. Но первостепенное значение имеют результаты. Действительно важно то, что государство делает. Неправильный выбор может принести непоправимый ущерб. Поэтому ответственные деятели обязаны сражаться за то, что они считают правильным.
Люди разделяют между собой власть. И люди расходятся во мнениях о том, что следует делать. Эти различия важны. Такая обстановка приводит к необходимости решать политические проблемы политическими методами. То, что государство делает, иногда бывает результатом победы одной группы над другими. Однако чаще различные группы, действующие в разных направлениях, порождают в итоге линию, отличную от желаемой каждой группой в отдельности. Фигурами на шахматной доске движет не просто целесообразность поддержки какого-то образа действий, не установившаяся практика организаций, предписывающая выбор определенной альтернативы, а сила и умение сторонников и противников рассматриваемого образа действий.
Такая характеристика схватывает главное в ориентации бюрократической политики. Если бы внешнеполитические проблемы возникали раздельно как нечто цельное и для рождения требовалась одновременно только одна игра, был бы достаточным учет только данной проблемы. Но большинство «проблем», например вьетнамская или проблема распространения ядерного оружия, появляются по частям в течение долгого времени, причем каждая в своем контексте. Ежедневно сотни проблем требуют внимания игроков. Каждый из них вынужден сосредоточиваться на проблемах данного дня, бороться за их решение, исходя из их сущности, а затем кидаться к следующим. Характер появляющихся проблем и темп ведения игры в совокупности порождают [с.286] государственные «решения» и «действия» как мозаичную картину. Выбор, совершаемый отдельным игроком, результаты мелких и крупных игр и «пиковые положения» – все эти компоненты, сведенные воедино, образуют поведение государства применительно к данной проблеме.
Концепция политики национальной безопасности как результата политических действий противоречит и представлениям общественности, и ортодоксальным взглядам ученых. Проблемы, жизненно важные для национальной безопасности, считаются слишком важными, чтобы их можно было решить с помощью политических игр. Они должны стоять «выше» политики. Обвинение в том, что некто «играет в политику в области национальной безопасности», – самое серьезное обвинение. То, что общественность требует по убеждению, подкрепляют ученые, склонные к интеллектуальной утонченности. Внутренняя политика – дело грязное, к тому же, согласно господствующей доктрине, политиканство лишено интеллектуального содержания. Оно, как таковое, дает основу скорее для сплетен журналистов, чем для серьезного исследования. Литература по внешней политике в основном избегает анализа бюрократической политики, если не считать отдельных мемуаров, исторических анекдотов и изучения деталей ряда конкретных дел. Пропасть между научной литературой и опытом участников государственной деятельности нигде так не широка, как в этой области.