Пенсионная реформа 2015 года является продолжением серии параметрических и институциональных реформ в России, обусловленных переходом экономической и социальной системы государства на рыночные условия.
Основными целями развития пенсионной системы являются гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения и долгосрочная финансовая устойчивость пенсионной системы.
Задачами развития пенсионной системы являются:
обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера, достижение приемлемого уровня пенсий для среднего класса за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах;
поддержание приемлемого уровня страховой нагрузки работодателей с единым тарифом страховых взносов для всех категорий работодателей;
обеспечение сбалансированности формируемых пенсионных прав с источниками их финансирования;
повышение эффективности накопительной составляющей пенсионной системы.
Реформа пенсионной системы в Российской Федерации проходит в соответствии со Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы (утверждена Правительством Российской Федерации в 2012 году), которая существенно скорректировала все предшествующие нормативные акты по вопросам пенсионного обеспечения. При этом, однако, была сохранена приверженность курсу перехода пенсионной системы на страховые принципы.
Основная часть законодательных актов, обеспечивающих условия функционирования пенсионной системы в 2015 году, была принята в 2013 году, а недостающие нормативные документы проходят экспертную подготовку. К настоящему времени принято около 20 законов. В стадии разработки находится несколько десятков нормативных актов.
Целевыми приоритетами реформы пенсионной системы являются:
1) повышение уровня пенсионного обеспечения граждан (ПО), утративших трудоспособность в случаях наступления старости, инвалидности и потери кормильца;
2) создание объективных макро - и микроэкономических условий бюджетной сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.
Для достижения социально приемлемого уровня ПО законодательные нормы предусматривают:
усиление экономических инструментов стимулирования в первую очередь наемных работников и других категорий занятого в народном хозяйстве населения к личному участию в формировании собственных пенсионных прав;
создание стимулов для участия среднего класса в корпоративных и частных пенсионных системах;
усиление госбюджетного регулирования и непосредственного участия государства в гарантировании финансовой обеспеченности выплаты всех видов пенсий.
Главными индикаторами достижения поставленных целей по уровню жизни пенсионеров предлагается считать:
доведение среднего размера трудовой пенсии по старости до 2 ПМП в 2020 году и 2,5 ПМП в 2030 году (против 1,7 ПМП в 2013 году);
обеспечение общепринятых МОТ и ОЭСР уровней замещения трудовой пенсии утраченного заработка, т.е.40% -ного коэффициента замещения в период 2018 - 2020 годы.
Для достижения второй стратегической цели пенсионной реформы - сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы законодательные нормы предусматривают:
диверсифицировать тарифную политику для различных профессиональных, демографических и доходных групп населения;
установить системы бюджетной поддержки уровня страховой нагрузки для субъектов экономической деятельности;
трансформировать современный двухуровневый экономический механизм формирования пенсионных прав в трехуровневый с соответствующим развитием трехуровневой модели пенсионной системы (солидарной, корпоративной, индивидуально-накопительной);
вывести из солидарно-страховой системы перераспределения пенсионных прав наиболее критичные - нестраховые - институциональные подсистемы: долгосрочные механизмы формирования пенсионных прав, льготные - нестраховые - доплаты / выплаты и др.;
компенсацию выпадающих доходов солидарно-распределительной системы пенсионного бюджета текущего периода по причине изъятия части страховых взносов на формирование индивидуально-накопительных пенсионных прав будущих пенсионеров;
создание экономических условий и стимулов для оптимизации пропорций накопительного и распределительного сегментов пенсионной системы.
Указанные мероприятия позволяют обеспечить сбалансированность формируемых пенсионных прав с источниками их финансового обеспечения на долгосрочную перспективу.
Однако институциональных и параметрических реформ только в самой пенсионной системе, как показала практика всех предшествующих радикальных пенсионных реформ в нашей стране (1991, 1997, 2002, 2010), недостаточно, поскольку любая пенсионная система является составной частью макроэкономической системы государства и непосредственно зависит от конкретных условий текущего и перспективного социально-экономического развития.
Одновременно с жесткой зависимостью от макроэкономических условий пенсионная система является прямой производной от демографических факторов, как прошедших, так и предстоящих.
Найти решение этих - "внешних" - задач можно путем обеспечения связи между параметрами пенсионной системы и базовыми макроэкономическими и демографическими показателями, модернизации основных институтов пенсионной системы, обеспечения преемственности и сохранения социально-страхового принципа функционирования, согласно которому пенсия представляет собой компенсацию части утраченной заработной платы работника.
Экономическая, организационная и правовая структура страховой пенсионной системы (СПС) должна вытекать и детерминироваться от ее целевых функций. Целевыми функциями являются:
1) достойный уровень жизни пенсионеров - критерий КЗ (главная);
2) финансовая актуарная (долгосрочная) устойчивость пенсионной системы.
Из целевых - базовых - функций закономерно вытекают "производственные" функции, которые обеспечивают практический механизм работы ПС. Так, функция "достойной пенсии" является прямой производной от трех других функций:
1.1) стимулирование личного участия ЗЛ в формировании собственных пенсионных прав;
1.2) гарантия минимального уровня материального потребления пенсионеров - "минимальный размер трудовой пенсии" (МРП);
1.3) солидарное перераспределение формирования пенсионных прав ЗЛ (СПЗЛ).
В свою очередь, функция сбалансированности базируется на производных функциях:
2.1) эквивалентности пенсионных прав ЗЛ и государственных пенсионных обязательств;
2.2) солидарность перераспределения пенсионных обязательств (СПО) между поколениями (во времени);
2.3) солидарного участия в реализации пенсионных обязательств и государства.
Из перечисленных функций закономерно вытекают организационные, правовые и экономические механизмы их выполнения.
Трудовая пенсия трансформирована в:
страховую пенсию;
накопительную пенсию;
фиксированную выплату.
Страховая пенсия преобразована из страховой части трудовой пенсии и не включает в себя размер фиксированной выплаты. Страховая пенсия является обязательной выплатой и финансируется за счет индивидуальной части тарифа страховых взносов в ПФР, назначается независимо от накопительной пенсии и регулируется отдельным федеральным законом.
Накопительная пенсия (НП) трансформирована из накопительной части трудовой пенсии. Является обязательной для лиц 1967 года рождения и моложе. Финансируется за счет индивидуальной части тарифа страховых взносов в ПФР. С 2013 года застрахованные лица 1967 г. р. и моложе имеют право выбрать направление тарифа 6%: либо продолжать формирование накопительной пенсии, либо направлять весь тариф на формирование прав на страховую пенсию.
Фиксированная выплата (ФВ) к страховой пенсии преобразована из фиксированного базового размера (ФБР) трудовой пенсии и является обязательной выплатой к страховой пенсии. Источником финансирования ФВ является солидарная часть страхового тарифа, который начисляется на заработок в пределах установленной базы начисления страховых взносов, а также 10% -ного тарифа сверх установленной базы. Нестраховые доплаты в ФВ финансируются целевым трансфертом из федерального бюджета.
Тарифная политика в рамках осуществляемой пенсионной реформы становится экономическим механизмом формирования пенсионных прав застрахованных лиц.
Солидарная часть тарифа страховых взносов - это часть страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, которое направляется на выплаты в фиксированном базовом размере трудовой пенсии до 1 января 2015 года, а с 01.01.2015 г. - на фиксированные выплаты к страховой пенсии.
Индивидуальная часть тарифа страховых взносов направляется на выплаты страховой части трудовой пенсии за исключением ФБР до 01.01.2015 г., а с 01.01.2015 г. - на выплату страховой пенсии за исключением нестраховых периодов, которые финансируются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
В целях стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда, а также занятостью работников на отдельных видах работ, и улучшению условий труда и оптимизации таких рабочих мест, а также создания сбалансированной и справедливой пенсионной системы предусмотрено установление дополнительного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Дополнительный тариф будет дифференцироваться в зависимости от установленного по результатам специальной оценки условий труда класса и подкласса условий труда. С 2017 года планируется начать формирование пенсионных схем досрочного негосударственного пенсионного обеспечения. Они будут создаваться работодателем. С согласия работника (в рамках двустороннего соглашения работника и работодателя), на основании договора о долгосрочном негосударственном пенсионном обеспечении между застрахованным лицом и НПФом, работник сможет участвовать в пенсионной программе работодателя, куда последним будут уплачиваться страховые взносы по дополнительному тарифу. При выработке нормативов стажа и достижении определенного возраста (которые должны быть равны нормам, установленным в системе обязательного пенсионного страхования) работнику будет назначаться досрочная негосударственная пенсия.
Способы финансирования - солидарный или накопительный - выбираются добровольно. Государство данный аспект функционирования пенсионных схем работодателя не регламентирует.
По окончании первого этапа реформы нерешенным продолжает оставаться ряд институциональных проблем.
Главной из них является сохранение трансфертной зависимости бюджета ПФР от федерального бюджета. Причем данная проблема закрепляется новой трансфертной пенсионной моделью, предусматривающей закрепление целевых трансфертов федерального бюджета за рядом расходных статей бюджета ПФР. С одной стороны, обеспечивая отдельный источник финансирования нестраховых пенсионных выплат и тем самым освобождая страховые взносы от нагрузки по их финансированию, идеология новой пенсионной формулы нарушает как минимум два базовых принципа пенсионного страхования - самостоятельности пенсионного бюджета и его независимости от государственного бюджета.
Проблема досрочных пенсий институционально решена также не полностью. Не произошло обособления от общей совокупности пенсионеров - получателей досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям и так называемых бюджетников - работников образования, здравоохранения и т.п. Для последних в принципе отсутствуют ограничения по возрасту выхода на пенсию (он косвенно ограничивается только продолжительностью выслуги лет, подлежащей выработке для назначения досрочной пенсии). Следовательно, механизм уплаты дополнительного тарифа для них разработать достаточно сложно, учитывая неопределенную продолжительность досрочного периода выплаты этих пенсий, с одной стороны, и низкие заработки работников бюджетной сферы - с другой (хотя в последнее время в соответствии с указами Президента России осуществляется их последовательное повышение).
Новый этап пенсионной реформы хотя и направлен на решение наиболее актуальных проблем пенсионной системы страны, тем не менее часть из них отодвинута на отдаленную перспективу.