ПРАВО ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ




Публичный характер государственной и муниципальной собственности. Законодателем признаны частная, государственная, муниципальная и др. формы собственности. Принадлежность материальных благ гражданам и ю.лицам, т.е. частная собственность, – нормальная ситуация, преобладающая в обычном правопорядке. Гражданско-правовые нормы о праве собственности рассчитаны на частных собственников, определяют режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников.

Любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует, поэтому публичная собственность является непременным спутником любой государственности. Принадлежность материальных благ государственным и муниципальным образованиям, т.е. публичная собственность – особый случай участия в гражданских имущественных отношениях публично-правовых образований.

Современная концепция публичной собственности основана на неразрывной связи объектов государственной и муниципальной собственности (как оборотоспособных, так и ограниченных в обороте и изъятых из оборота) с предметами ведения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также полномочиями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения федерального, регионального и местного значения.

Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность подобных ограничений, указав, что "федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, правомочен устанавливать особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ в сфере частного права. Перераспределяя публичные полномочия между Российской Федерацией и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе определять те виды имущества, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и необходимы для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий " // п. 2.1 Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П. Аналогичная позиция была спроецирована КС РФ и на муниципальную собственность //п. 4 Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О.

Хотя разграничение "форм собственности" утратило гражданско-правовой смысл, есть особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности – изъятых из оборота вещей, которые могут находиться лишь в государственной собственности; есть различия оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для определенных субъектов. Сохранение таких особенностей требует дифференциации гражданско-правового режима объектов права собственности в зависимости от субъектного состава. В связи с этим право частной и право публичной собственности рассматривают не в качестве "разновидностей права собственности", а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности.

Право публичной собственности – комплексный правовой институт, включающий ст. ст. 214, 215, 124-127 ГК, законодательство об унитарных предприятиях, государственных и муниципальных учреждениях; нормы приватизационного, земельного, бюджетного законодательства, законодательства об организации органов местного самоуправления и т.д.

По мнению М.С. Корнеева, понятием "правовой режим имущества" охватываются:

- установленный законодательством порядок приобретения прав предприятия;

- объем прав и обязанностей предприятия по владению, пользованию и распоряжению имуществом;

- порядок и пределы реализации указанных прав;

- порядок обращения взыскания на отдельные вида имущества по требованиям кредиторов;

- пределы распоряжения имуществом со стороны вышестоящих органов (ныне – учредителя предприятия или учреждения – перераспределение, изъятие и т.п.) //См.: Корнеев М.С. Правовой режим имущественных фондов предприятий. М., 1975. С. 4.

В связи с этим можно выделить общий правовой режим имущества (режим собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления и др.) и специальный правовой режиме его отдельных видов.

Понятие права государственной собственности. В СССР в рамках единого фонда государственной собственности перераспределение имущества осуществлялось на безвозмездной основе; с 1992 г. возник вопрос о переделе имущества. В 1992 г. на основе Федеративного договора вместо единой государственной собственности появились федеральная государственная собственность, государственная собственность субъектов Российской Федерации и муниципальная собственность. Разграничение произведено на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", которым выделены:

- объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий (объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства; прочие объекты. Их перечень приведен в приложении № 1 к названному Постановлению;

- объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации (приложении № 2).. Постановлением утвержден порядок принятия решений о передаче имущества и компетенция органов власти в этой сфере;

- объекты, относящиеся к муниципальной собственности (приложении № 3).

Объекты, не указанные в приложениях 1– 3 передаются в государственную собственность субъектов Федерации, но до момента определения собственника относятся к федеральной собственности. Объекты, находящиеся в собственности субъектов, могут быть переданы ими в собственность входящих в их состав муниципальных образований.

Разграничение объектов государственной собственности осуществляется также нормативными договорами, заключаемыми между Российской Федерацией и ее субъектами.

В силу ст. 214 ГК разграничение государственной собственности осуществляется в порядке, установленном законом, но таковой еще не принят, поэтому действует названное Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1.

Решение о передаче имущества в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность принимается в случае:

- отсутствия необходимости использования имущества для федеральных нужд;

- если имущество необходимо для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта Федерации или решения вопросов местного значения.

Документом, подтверждающим право собственности субъектов права государственной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.

Многие из объектов, перечисленных приложениями 1, 2 и 3 данного Постановления, были приватизированы (предприятия топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного и воздушного транспорта и др.), поэтому в большей степени объектам исключительной государственной собственности соответствует действующее приложение 3 ("Перечень объектов, в отношении которых не принимаются решения о приватизации") к Основным положениям Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535.

Итак, по действующему законодательству государственная собственность включает: 1) имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, – федеральную собственность; 2) имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, – собственность субъектов; 3) землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, ю.лиц либо муниципальных образований.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации или казну ее субъекта.

Основные доходы от управления государственной собственностью формируются за счет:

- доходов от приватизации государственной собственности;

-дивидендов по акциям, находящимся в собственности государства (есть три вида акционерных обществ с участием государства: когда капитал на 100 процентов принадлежит государству; государству принадлежит контрольный пакет акций либо "золотая акция"; акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета);

- прибыли государственных унитарных предприятий, перечисляемой в бюджет;

- доходов от сдачи в аренду государственного имущества.

Государство должно эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за принадлежащей ему собственностью.

Публично-правовые образования как субъекты права собственности. К публично правовым образованиям отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Для определения их статуса согласно правилам ст. 124 ГК применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, – они приравнены к ю.лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов.

В чем особенность публичного образования как субъекта права собственности? Специфика в двойственности статуса этих субъектов: будучи субъектами гражданских правоотношений, публичные образования не наделены властными полномочиями в отношении других участников имущественного оборота, однако они не утрачивают при этом существенных признаков субъекта публичного права, поскольку являются одновременно носителем двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой.

Именно при регулировании отношений собственности наиболее тесно переплетены и взаимодействуют публичные и частные элементы. Статус публичных образований как субъектов права собственности, с одной стороны, определяется нормами гражданского права, с другой стороны – вытекает из публично-правового положения данных субъектов. Действующим гражданским законодательством публичные образования представлены как полноправные участники гражданских правоотношений, реализующие гражданскую правоспособность через свои органы: органы государственной власти и органы местного самоуправления. Публичные образования не ограничены в объектах собственности, т.е. в конкретных видах имущества, которым могут владеть на праве собственности. При этом абз. 2 ч. 3 ст. 212 ГК устанавливает, что "законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности", т.е. их вещно-правовой статус в части возможностей обладания различными объектами значительно шире, чем у иных участников гражданских правоотношений., что обусловлено уже публично-правовым статусом Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Действующее законодательство восприняло теорию множественности субъектов государственной собственности, а также ее деление на два уровня: федеральная собственности и собственность субъекта Федерации.

Субъектом права государственной собственности (федеральной) является Российская Федерация. Субъектом права государственной собственности субъектов Российской Федерации являются соответствующие субъекты Российской Федерации.

Российская Федерация может быть собственником любого имущества, при этом значительная часть объектов может находиться только в собственности РФ. Это объекты исключительно федеральной собственности, составляющие основу национального богатства и обеспечивающие жизнедеятельность РФ: ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны; курорты, заповедники, заказники и объекты историко-культурного наследия республиканского значения; государственная казна; энергетические, информационные системы, республиканские транспорт, связь, объекты оборонного производства.

Публичный характер права государственной и муниципальной собственности предопределяет особенности ее осуществления от имени собственника. Порядок участия РФ, ее субъектов и муниципальных образований в гражданских правоотношениях определен ст. 125 ГК.

От имени РФ и ее субъектов права собственника осуществляют указанные в законе органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами о правом статусе этих органов – п. 1 ст. 125 ГК. Так, Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом осуществляет в установленных законом пределах делегированные ему Правительством РФ полномочия собственника в отношении федерального имущества – через свои территориальные органы. В частности, при государственной регистрации права собственности РФ на недвижимое имущество государственной казны РФ от имени РФ выступает Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом.

Правовой режим государственной и муниципальной собственности существенно не различается, но выделены свои субъекты и объекты права государственной и права муниципальной собственности. В соответствии со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; их независимость в решении вопросов местного значения обеспечивает наличие муниципальной собственности. Субъектамимуниципальной собственности выступают городские и сельские поселения и другие муниципальные образования (ст. 215 ГК).

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определившими их статус.

Документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, являются выписки из соответствующего реестра государственной (муниципальной) собственности. Объекты недвижимости должны также пройти государственную регистрацию.

Объекты государственной и муниципальной собственности. Эффективное управление публичным имуществом базируется на оптимизации его состава и четком распределении, исходя из целей использования, между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами.

Объекты федеральной собственности: – находящиеся в РФ и за рубежом земельные участки, участки лесного фонда, недр, водные и иные природные объекты; – федеральное имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями федерального значения; – находящиеся в федеральной собственности иные имущественные комплексы; – иное недвижимое и движимое имущество, в том числе находящиеся в федеральной собственности акции, доли, вклады в имущество хозяйственных обществ. Учет объектов федеральной собственности осуществляется в Реестре объектов федеральной собственности, ведение реестра Правительством возложено на Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом. Собственник реестра федерального имущества – Российская Федерация; реестр является совокупностью баз данных, содержащих перечни объектов федеральной собственности и данные о них.

Соответствующие реестры государственной собственности ведут субъекты РФ.

Объекты муниципальной собственности выделены муниципальным образованиям в соответствии с Приложением № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91г., это средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и иные природные ресурсы, муниципальный жилой и нежилой фонд и др. движимое и недвижимое имущество. Отдельными указами Президента и постановлениями Правительства специально определяется порядок передачи в муниципальную собственность отдельных объектов, в частности, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находившихся в ведении приватизируемых федеральных предприятий. В муниципальную собственность на основе судебных решений поступает бесхозяйное недвижимое имущество (ст. 225 ГК). Муниципальное имущество подлежит пообъектному учету в реестре муниципальной собственности. Собственник реестра – муниципальное образование, которое определяет порядок владения, пользования и распоряжения объектами. Так, объекты собственности г. Краснодара учитываются в Реестре муниципальной собственности. Ведет реестр департамент муниципальных ресурсов мэрии г. Краснодара, действующий на основании устава. В реестр включены: имущество муниципальных предприятий и учреждений; здания, строения и сооружения органов местного самоуправления; встроенно-пристроенные нежилые помещения социально-культурного назначения; доли муниципальной собственности в уставных капиталах ю.лиц; жилой фонд; иное имущество, переданное городу на законных основаниях. Доля прибыли от использования муниципального имущества, переданного юридическим лицам на праве хозяйственного ведения, ежегодно устанавливается решением городской Думы в бюджете города, направляется на развитие его инфраструктуры. Помещения передаются в аренду департаментом муниципальных ресурсов. Порядок и условия приватизации и перечень подлежащих приватизации объектов определяются представительными органами местного самоуправления.

Таким образом, на одной территории разграничивают объекты права федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. При этом отношений общей публичной собственности не возникает.

Существенной спецификой отличается режим бюджета (денежных средств) РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В частности, источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК, но и Бюджетный кодекс РФ. Для всех субъектов гражданского права ГК закрепляет принцип свободы усмотрения при осуществлении гражданских прав, однако публично-правовые образования такой свободы лишены, так как ограничены в свободе своих действий положениями Бюджетного кодекса. Безусловно, данные ограничения оправданны. С позиций публичного права бюджет рассматривается как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием, назначение данного блага – обеспечить публичные интересы.

В составе объектов государственной собственности выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима.

5. Осуществление права государственной и права муниципальной собственности. Осуществление права собственности – "совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом". Исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

С.Н. Братусь обоснованно считал, что, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свои властные полномочия; при этом государство само выбирает объем своей правоспособности, в зависимости от того, в каких правоотношениях оно участвует // Советское гражданское право. М., 1984. С. 26.

Специфика осуществления права публичной собственности усматривается не только в целях осуществления права собственности; объектах, в отношении которых осуществляется право публичной собственности; субъектах, непосредственными действиями которых происходит осуществление права, но и в формах осуществления права.

Государство передает свое имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника.

Использование имущества публично-правовых образований связано с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей его третьим лицам – речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды.

Непосредственной формой использования казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны в узком смысле данного слова).

Следует выделять корпоративную форму осуществления права собственности публично-правовыми образованиями, которая имеет место в случае государственного участия в имуществе юридических лиц, позволяющего влиять на осуществление его деятельности.

Поскольку от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК), значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности.

Специфику права публичной собственности как субъективного гражданского права определяют два режима имущества. Государственную собственность составляют две группы имущества – закрепленное в оперативное управление или хозяйственное ведение за государственными организациями и нераспределенное между ними имущество казны.

Законодатель, указывая в п. 2 ч. 4 ст. 214 ГК на то, что "средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации", и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 3 ст. 215 ГК, имеет в виду не "государство-казну", участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а "казну" как объектправ, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, ее субъектам, муниципалитетам и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациями. Другими словами, "казна" по сегодняшнему законодательству не субъект, а объект права.

Введя понятие "государственная казна РФ", законодатель не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с управлением и распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной де-факто понимается только государственный бюджет". Такую позицию нельзя признать основанной на законе, поскольку законодатель разделяет имущество, составляющее государственную казну, на две части (абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК): 1) средства федерального бюджета; 2) иное имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Государственная казна РФ включает средства республиканского бюджета, Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования, иных внебюджетных фондов, а также золотой запас, алмазный и валютный фонд, средства Банка России (п. 4 ст. 214). Средства казны привлекаются в случаях ответственности РФ по долгам казенных предприятий и по обязательствам из причинения вреда.

Установлены единые принципы управления государственной казной РФ, казной субъектов РФ и казной муниципальных образований.

Согласно ст. 215 ГК в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Муниципальную казну как объект муниципальной собственности составляют: - средства самообложения граждан; - местные налоги и сборы; - региональные налоги и сборы; - федеральные налоги и сборы; - безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; - доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; - часть прибыли муниципальных предприятий в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; - штрафы; - добровольные пожертвования; - субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района.

Для муниципального образования использование имущества казны носит коммерческий характер, позволяет пополнять местные бюджеты. В отношении объектов, не приносящих доходы, приняты решения о приватизации. Источники формирования имущества местной казны – поступление имущества, которое не может принадлежать собственнику (ст.238 ГК); выкупленная у частного собственника для муниципальных нужд недвижимость; вновь созданное за счет местного бюджета имущество; переданное в порядке разграничения собственности РФ имущество; изъятое у предприятий и учреждений на законных основаниях, а равно переданное муниципалитетам иными лицами.

Правовой режим распределенного государственного и муниципального имущества определен нормами гражданского законодательства и зависит от содержания иного вещного права, на котором это имущество передано государственным (муниципальным) предприятиям и учреждениям.

Итак, осуществление права собственности публично-правовыми образованиями имеет особенности: цели его осуществления связаны с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества; объекты права публичной собственности весьма разнообразны, включая объекты, изъятые из оборота; формы осуществления права собственности различны, в зависимости от того, является ли имущество распределенным или нераспределенным; от имени публично-правовых образований при осуществлении права собственности выступают государственные органы, в этом случае наличие статуса юридического лица правового значения не имеет.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2017-06-30 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: