Исходя из юридической природы правовых актов управления и их значения в правоприменительной деятельности, а также правовых актов, регламентирующих эти правила и комментирующих их, можно выделить следующие требования, предъявляемые к их содержанию и порядку принятия:
1) данные акты не должны противоречить Конституции РФ и действующему законодательству;
2) данные акты основываются на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти;
3) при разработке и издании правовых актов управления учитывается содержание правовых актов вышестоящих исполнительных органов;
4) данные акты издаются полномочным органом исполнительной власти;
5) должна быть соблюдена обязательность целей, оснований в рамках предоставленной компетенции должностным лицом;
6) правовые акты управления не должны нарушать или ограничивать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих органов;
7) данные акты не должны нарушать или ограничивать права и законные интересы лиц и организаций в сфере государственного управления.
Принцип гласности в деятельности исполнительной власти предполагает обязательность официального опубликования издаваемых правовых актов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»:
· акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания).
· Иные акты, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
· Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме актов Правительства РФ), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Изменения и дополнения, вносимые в такие акты, также под- лежат государственной регистрации.
· Государственная регистрация включает в себя:
v юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации;
v принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
v присвоение регистрационного номера;
v занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
С процедурой государственной регистрации связан вопрос о вступлении в силу нормативных актов органов исполнительной власти. Норматив- ные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие обязательной государственной регистрации, вступают в силу только при условии их официального опубликования (за исключением актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) в течение десяти дней после их регистрации.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Источниками официального опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти являются «Российская газета» и Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Такие акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Акты, не подлежащие официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера (если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу).
Правовые акты управления являются основной правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти. По масштабности действия они не ограничиваются сферой государственного управления.
ДОПОЛНЕНИЕ
Одним из элементов правового регулирования общественных отношений являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, представляющие собой особый блок в нормативной базе государства.
В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:
- нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;
- нормативные указы главы государства - Президента Российской Федерации;
- нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
К подзаконным нормативным правовым актам уровня субъектов Российской Федерации следует относить:
1) нормативные постановления законодательных (представительных) органов;
2) нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов), издаваемых в форме указов (постановлений);
3) нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (акты правительства республики, кабинета министров, правительств и администраций иных субъ ектов Российской Федерации), издаваемых, главным образом, в форме постановлений;
4) нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерств и других органов правительств республик, а также управлений, департаментов, служб и других органов правительств и администраций иных субъектов Российской Федера ции), большей частью издаваемых в форме приказов, инструкций, указаний.
Нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти.
Главенствующую роль среди них занимают постановления Правительства Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации и «является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации » (ст. 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»)
Общие полномочия Правительства Российской Федерации определены статьями 112-114 Конституции Российской Федерации, а более четко и исчерпывающим образом — в главе 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Правительство Российской Федерации «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение» (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). В случае противоречия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации), Отсюда вытекает подчиненное положение правительственных нормативных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их, безусловно, подзаконном характере и соотношении не только с законами, но и с нормативными актами Президента. Само по себе указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона, означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства РФ свидетельствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена в первую очередь на организацию исполнения заложенных в законе установок.
Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в статье 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации». Помимо этого, в форме постановлений Правительство издает индивидуальные правоприменительные акты.
Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Благодаря этому обеспечивается исполнение постановлений федерального Правительства. Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Содержание постановлений Правительства РФ определяется объемом и характером его компетенции. Указанным обстоятельством обусловлена высокая степень нормативности правительственных актов. Особенно четко это проявляется в таком виде актов, как положение. Оно вводится в действие и утверждается постановлением, выступающим в данном случае в качестве распорядительного акта разового действия, а сами положения - в качестве общенормативного акта длительного действия.
Издание правительственных постановлений осуществляется по следующим направлениям:
1) постановления, регулирующие государственные отношения, в частности, устанавливающие общие нормы для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации (статутные постановления);
2) постановления, регулирующие экономическую, социально-культурную и хозяйственную сферы.
Степень подчиненности юридической силы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти можно определить, выделив характерные для нее признаки:
- должны быть изданы в соответствии с законами, указами, постановлениями Правительства;
- право на издание нормативных актов ограничено сферой деятельности, установленной вышестоящим органом;
- в случае несоответствия нормативно-правового акта федеральных органов исполнительной власти иным нормативным актам, он может быть опротестован, признан недействительным как не соответствующий закону, иным вышестоящим актам (ст. 27 ГПК РФ, ст. 34 АПК РФ);
- возможные расхождения между законом, указом, постановлением и нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти свидетельствуют в пользу первых;
- принятием закона, указа, постановления в части, регулирующей общественные отношения в порядке, отличном, в сравнении с предусмотренным нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, регулирующее действие последнего прекращается.
Сопоставляя нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти с иными расположенными в иерархии нормативных актов на более высоком уровне, можно выделить различия по следующим основаниям:
- по происхождению - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти являются вторичным (производным) регулятором отношений в сравнении с иными;
- по порядку формирования - и те и другие акты содержат нормы, но порядок формирования существенно отличается как в процедурном плане, так и в предопределении первых вторыми;
- по форме выражения - существенно более четкая и однозначная форма выражения определена для актов законодательных (представительных) органов, Президента, Правительства, причем уровнем Конституции и федерального конституционного закона и менее четко для нормативных актов министерств, ведомств;
- по сфере действия - действие всех нормативных актов определяется юрисдикцией государства, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти действуют в зависимости от характера регулируемых отношений, сферы регулирования, органа, принявшего его;
- по способам оценки - нормы квалифицируют ситуации с точки зрения законности (незаконности), чего нет в нормативных актах министерств, ведомств;
- по темпам развития - нормативные акты министерств, ведомств более подвижны, изменяются быстрее, в сравнении с иными нормами, которые являются более устойчивыми и консервативными.
В системе нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выделяются такие их виды:
1) устав муниципального образования, принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;
2) акты (решения), принимаемые населением территории муниципального образования;
3) акты, принимаемые муниципальным советом (представительным органом);
4) акты главы администрации, главы территориальных ассоциаций муниципальных образований;
5) акты подразделений местной администрации (аппарата).
Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления имеют определенные характеристики:
1) издаются в пределах компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления и регулируют местные вопросы;
2) обязательны для исполнения всеми гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, расположенными на территории муниципального образования;
3) публикуются для всеобщего сведения;
4) могут быть обжалованы в судебном порядке;
5) не нуждаются в утверждении какого-либо государственного органа (за исключением устава, который регистрируется в органах государственной власти субъекта РФ), поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государства.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны содержать абсолютно новых правообразующих предписаний, что и определяет их природу как правоприменительных и правообеспечительных. Для таких актов характерны следующие признаки:
1) это в первую очередь акты органов, обладающих специальной исполнительно-распорядительной компетенцией, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;
2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов в соответствии с актами Президента и Правительства РФ. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер таких актов с присущими им свойствами оперативной, распорядительности и тематической методичности в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;
3) для данного вида актов характерна относительная адресованность нормативных предписаний определенному кругу лиц и организаций;
4) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие такие акты распространяют на должностных лиц и работников определенного ведомства, отраслевого, межотраслевого направления, а в ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных определенному ведомству;
5) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов и, во-вторых, спецификой компетенции и характером решаемых органом задач;
6) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и фажданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции РФ, быть опубликованы в официальном печатном органе, после чего они вступают в силу.
В настоящее время количество нормативных актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, ограничено. Среди них могут быть постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Однако единой системы критериев, позволяющих определить, какую форму должен содержать тот или иной акт, нет. Более того, как правило, инструкции, положения вводятся приказами, то есть нормативный акт имеет как бы двойную форму внешнего выражения.
Выделяя нормативные правовые акты федеральных органов исполни тельной власти среди ведомственных нормативных актов, нам представляется уместным охарактеризовать иные акты, относящиеся к данной группе. В Конституции РФ 1993 года ничего не сказано о видах подзаконных нормативных правовых актах в субъектах Федерации. Дается только указание, что субъекты Российской Федерации могут издавать, помимо законов, «иные нормативные правовые акты» (ч. 4, 5 ст. 76).
В учредительных документах субъектов Федерации за представительными органами, помимо законов, закреплено право принимать постановления (в некоторых случаях - решения). Такие акты имеют, главным образом, информативный и правоприменительный характер, в очень редких случаях - нормативный.
В системе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации высокая роль отводится нормативным актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). В правовой системе субъектов Российской Федерации актам президентов республик, глав республик, губернаторов, глав администраций придается большое значение.
В статье 22 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издаются в форме указов (постановлений) и распоряжений. Круг вопросов, регулируемых с помощью нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Федерации, очень обширен. В нихбольшей частью находят закрепление конкретные нормы права, а также содержатся различного рода поручения, задания, информация.
В системе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации важное место занимают акты структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Это акты министерств, комитетов, департаментов, управлений, служб и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основания их принятия и примерный перечень регулируемых ими вопросов установлен в конституциях и уставах субъектов РФ, в специальных законах субъектов Российской Федерации, актах высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и актах высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По содержанию эти акты отличает высокая степень конкретности и оперативности. Формы актов могут быть самыми разнообразными. Это приказы, постановления, инструкции и др.
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде: 1) постановлений, 2) приказов, 3) распоряжений, 4) правил, 5) инструкций и 6) положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
1. Постановление — документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.
2. Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
3. Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.
4. Правила — документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.
5. Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, определяет процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.
6. Положение — документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.
Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.
Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. В подписанном (утвержденном) нормативном правовом акте должны быть указаны:
1) наименование органа (органов), издавшего акт;
2) наименование вида акта и его название;
3) дата подписания (утверждения) акта и его номер;
4) наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Государственная регистрация ведомственных нормативных актов играет важную роль в обеспечении как законности административных актов, так и единства правового пространства России. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает:
1) юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
2) принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
3) присвоение регистрационного номера;
4) занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.
При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации.