Европейская безопасность: управлять конфронтацией

Ни Россия, ни Евросоюз не заинтересованы в эскалации нынешнего уровня кон­фронтации в Европе и ее перерастания до масштабов большой региональной войны, прямого военного столкновения Россия-НАТО и полномасштабной гонки вооружений. Но опасность такого развития событий, несмотря на деэскалацию конфликта в Дон­бассе в 2015 г., еще не устранена. С приходом в 2017 г. новой администрации США она может снова вырасти. Внешняя политика новой американской администрации станет, скорее всего, более идеологизированной и наступательной по сравнению с админи­страцией Обамы, ее курс в отношении РФ будет отличаться большей жесткостью и не­терпимостью. По крайней мере, на уровне риторики.

Если к тому времени Минские соглашения не будут выполнены хотя бы ча­стично, Вашингтон не сможет удержаться от того, чтобы начать поставки Киеву ле­тальных вооружений, что спровоцирует новую волну эскалации в Донбассе. Киев же может использовать более воинственный настрой новой американской админи­страции для того, чтобы, возобновив военные действия в Донбассе, избавиться от своей части обязательств по Минским соглашениям и попытаться вернуть контр­оль над этой территорией через новые санкции Запада против России и общее уси­ление российско-западной конфронтации, а не через конституционную реформу. Именно в этом, видимо, и заключается расчет нынешнего украинского руководст­ва, чье желание реализовывать свою часть Минских соглашений, мягко скажем, не­велико, и которое все громче заявляет, что в нынешних обстоятельствах это невы­полнимо в принципе.

Предотвратить новую эскалацию можно только через сотрудничество России и Евросоюза – как на уровне Россия-ЕС, так и на уровне диалога Москвы с Берлином и Парижем в «нормандском формате». Необходимо большее давление европейцев на Киев и США по реализации тех пунктов Минских договоренностей, которые касают­ся Украины. Кроме того, полезно уже сейчас обсудить варианты признания частич­ной реализации Минских соглашений и частичного же снятия ЕС и Россией сектораль­ных экономических санкций и торговых ограничений – для того, чтобы зафиксировать прогресс урегулирования и тем самым уменьшить вероятность отката назад с прихо­дом новой американской администрации.

Помимо украинского кризиса, России и ЕС целесообразно заняться совершен­ствованием и усилением механизмов предотвращения и урегулирования конфлик­тов и кризисов в Европе в целом. Эти механизмы надо укреплять как в рамках ОБСЕ, так и в рамках диалога Россия-ЕС по вопросам безопасности. Потребность в послед­нем в условиях нынешней конфронтации возросла в разы. Так, желательно интенси­фицировать диалог по усилению антикризисного потенциала ОБСЕ, механизмов мо­ниторинга в зонах конфликтов и механизмов по предотвращению и урегулированию кризисов (посредничество и организация переговорного процесса, группы по установ­лению истины и т.д.). При этом важно нацелить работу на те страны, которые непо­средственно вовлечены в конфликты, в том числе (и прежде всего), на Украину. Пред­седательство в ОБСЕ Германии в 2016 г. и Австрии и 2017 г. создает для этого хорошие предпосылки.

Заморозка военных диалогов России с США и НАТО (их возобновление в 2017 г. и далее маловероятно) повышает важность усиления, а в ряде случаев – создания с нуля, подобных диалогов со странами-членами ЕС и институтами Евросоюза по вопросам «жесткой безопасности» в Европе. В условиях конфронтации подобные диалоги крайне необходимы. Уничтожение российского бомбардировщика Турцией в ноябре 2015 г. и регулярные обвинения РФ в нарушении воздушных пространств стран Северной Европы и, тем более, в гибридных атаках против стран Балтии по­казывают, как быстро и близко стороны могут подойти к перспективе прямого во­енного столкновения.

Военные диалоги Россия-ЕС и Россия – страны-члены ЕС следует нацелить, во­первых, на выработку новых мер по предотвращению прямых столкновений на земле, в воздухе, на море и в киберпространстве; на создание каналов постоянных коммуни­каций между военными ведомствами и генеральными штабами; а также на выработку новых правил поведения, которые исключили бы такие инциденты, как уничтожение российского самолета в сирийском небе Турцией, и тем более предотвратили бы по­добные инциденты в регионе Балтийского и Черного морей.

Во-вторых, странам и институтам ЕС желательно подключиться к обсуждению вопросов контроля над вооружениями, в том числе, ядерными, и гонки вооружений в Европе, чего до последнего времени Брюссель всячески избегал. На сегодняшний день в этой сфере сложилась критическая ситуация. Модернизация американского ТЯО и дальнейшее развертывание ПРО США в Европе (новая администрация вполне может интенсифицировать и даже модернизировать эту политику) способно спровоцировать новый виток гонки ядерных и высокоточных неядерных вооружений в Европе, сопо­ставимый с тем, что имел место в начале 1980-х годов.

Под угрозой находится договор РСМД. Наращивание потенциала американской ПРО в Европе и военной инфраструктуры НАТО на территории стран ЦВЕ и Балтии со временем может не оставить России иного выбора, кроме как выйти из этого догово­ра. Это сразу превратит Европу в прифронтовую зону и поднимет вероятность военной эскалации до предела. Причем риск ее перерастания в «горячую» фазу в условиях сов­ременных угроз, например, кибератак, выше, чем в период холодной войны.

Неурегулированность вопросов ПРО, ТЯО, РСМД и военной инфраструктуры в странах ЦВЕ и Балтии исключает серьезный диалог по будущему режима контроля над обычными вооружениями в Европе. Не обсуждать эти вопросы с Россией и с США для европейских стран было бы в высшей степени безответственно.

В-третьих, в интересах стран ЕС добиться восстановления военного и военно­политического диалога Россия-НАТО – опять-таки, ради предотвращения дальнейшей военной эскалации. На сегодняшний день многие эксперты и политики на Западе при­знают, что замораживать деятельность Совета Россия-НАТО в условиях кризиса было ошибкой. В США же политической воли к тому, чтобы возобновить его работу, в бли­жайшие годы не предвидится. Инициатором могли бы выступить европейцы. В конце концов, формальным инициатором создания Совета Россия-НАТО в 2002 г. была Вели­кобритания.

Наконец, большим вкладом в предотвращение новых кризисов в Европе по типу украинского стало бы уменьшение масштабов геополитического соперничества России и ЕС за страны «общего соседства», в том числе за те, что уже стали членами Евразий­ского экономического союза (Белоруссия, Армения), или исключили для себя вхожде­ние в режим ассоциации с ЕС (Азербайджан). Поддержка Евросоюзом или отдельными странами ЕС центробежных тенденций в рамках ЕАЭС и антироссийских политических сил в Белоруссии, Армении и Азербайджане, вне всякого сомнения, приведет к новым кризисам по типу украинского. Аналогичным образом закончится стремление ЕС во что бы то ни стало удержать в своей орбите Молдавию и Грузию, настаивая на безуслов­ном выполнении ими соглашений об ассоциации без учета их экономических и поли­тических трудностей и потребностей.

Вопрос, разумеется, не стоит о том, чтобы ЕС отдал эти страны в российскую «сферу влияния». Речь идет лишь об учете российских интересов экономическо­го и гуманитарного, то есть практического, характера, и об уважении евразийских интеграционных процессов, которые имеют естественный характер и идут на благо участвующим в них государствам. Именно отказ Брюсселя учитывать российские интересы и полное отстранение РФ от обсуждения ассоциации Украины и ЕС запу­стили те процессы, которые в итоге и привели к метаниям Киева осенью 2013 г., ев­ромайдану и государственному перевороту. Поспешное подписание ЕС соглашения об ассоциации с новой украинской властью существенно затруднило разрешение конфликта в Донбассе. Трехсторонний диалог Россия-ЕС-Украина позволил бы пре­дотвратить эти катастрофы. Важно не повторить той же ошибки в отношении Мол­довы и Грузии, тем более учитывая их внутреннюю нестабильность и неразрешен­ность территориальных конфликтов.

Как России, так и Евросоюзу в нынешних конфронтационных обстоятельствах целесообразно ориентироваться не столько на перетягивание стран «общего сосед­ства» в собственные интеграционные орбиты, сколько на обеспечение их стабильно­сти и безопасности. Дестабилизация этих стран может оказаться дороже. В этом кон­тексте России и ЕС следует договориться о правилах трехстороннего сотрудничества с Молдовой, Грузией, а в перспективе – и с Украиной. Что же касается предотвраще­ния конфликтов в странах–членах ЕАЭС, то здесь наилучшей мерой стало бы призна­ние ЕАЭС Евросоюзом и выстраивание между ними прямого диалога по вопросам об­щих компетенций.

Ближний Восток: создать условия для нового порядка

Ближневосточный регион вступил в длительный период комплексной дестаби­лизации, и в течение ближайших десятилетий его будет отчаянно лихорадить. По сво­ей природе и, вероятно, длительности, это период аналогичен Тридцатилетней вой­не в Европе 1618-1648 гг., положившей конец политической системе Средневековья и создавшей международный порядок суверенных государств. Правда, результат ны­нешней «тридцатилетней войны» может быть обратным: уничтожение системы на­циональных/ суверенных государств и создание системы во многом аналогичной средневековой.

Прежние – политический и международно-политический – порядки в реги­оне, основанные, соответственно, на преобладании в большинстве немонархиче­ских арабских стран светских авторитарных режимов и на гегемонии США, рух­нули. (Единственное пока исключение – Алжир, но и он, скорее всего, не избежит общей судьбы). Контуры же новых порядков пока не ясны, и на их выработку по­требуется, видимо, не одно десятилетие. Пока они не вызреют и не утвердятся, регион будет являться для всех своих соседей – и прежде всего для ЕС и России – источником терроризма, радикального исламизма, незаконной миграции, гра­жданских и межгосударственных войн и конфликтов, оргпреступности и распро­странения ОМУ.

Образовавшийся в регионе политический и международно-политический ваку­ум стал заполняться исламскими радикалами и региональными центрами силы. По­следние одновременно увидели возможность усилить свои позиции на Ближнем Вос­токе и ощутили беспокойство по поводу того, что этой же возможностью воспользуются их соперники. В результате резко обострилось соперничество между главными ближ­невосточными региональными державами – Ираном и Саудовской Аравией, которые стремятся создать на Ближнем Востоке свои региональные гегемонии, используют для этого исламистов и террористов и уже ведут друг с другом две прокси-войны – в Сирии и Йемене. Аналогичную политику регионального гегемонизма стала проводить третья региональная держава – Турция, увидевшая в «арабской весне» и ослаблении позиций США шанс создать нео-оттоманскую сферу влияния.

Подобные действия чреваты крупными военными конфликтами (например, между Ираном и Саудовской Аравией – с катастрофическими последствиями для безопасности Европы, России и мира в целом) и лишь углубляют хаос в арабских странах, подпитывают гражданские войны и мешают выработать новый политиче­ский порядок. Пример – Сирия, буквально разрываемая Саудовской Аравией, Тур­цией и Ираном. Первопричина же, еще раз подчеркнем, в кризисе политического и международно-политического порядков на Ближнем Востоке. Пока она не бу­дет устранена, поведение региональных держав вряд ли можно будет качественно и устойчиво улучшить.

Можно ли ускорить этот процесс и придать ему более приемлемый для соседей Ближнего Востока характер? Можно. Для этого внешним игрокам, как представляется, необходимо придерживаться, как минимум, четырех важнейших принципов.

Первый: новый политический порядок в регионе должен вырабатываться сами­ми арабскими странами. Попытки навязать его извне чреваты лишь новыми волнами дестабилизации и упадком государственности.

Второй: этот политический порядок вряд ли будет воспроизводить либераль­ные демократические режимы западного типа, однако и возвращение к status quo ante (светским диктатурам) представляется невозможным. В этой связи ошибочным и контрпродуктивным представляется как поддержка в арабских странах революцион­ных сил, называющих себя демократическими, так и создание у их элит иллюзии воз­можности реставрации прежних режимов.

Третий: главным приоритетом в политике внешних игроков в отношении стран, вступивших в «тридцатилетнюю ближневосточную войну», должно стать сохранение их государственности как таковой. Выработка же политического режима в рамках силь­ной государственности – прерогатива народов и элит этих стран.

Четвертый: новый международно-политический порядок в регионе должен включать в себя все местные «великие державы» и предоставить каждой из них почет­ное место (но не статус гегемонов и центров соответствующих «империй»), при этом ослабление роли США должно компенсироваться повышением вовлеченности других глобальных центров силы – России, Китая, Индии и ЕС.

Именно эти принципы, как представляется, должны определять политику и сотрудничество России и ЕС по Ближнему Востоку. В одиночку ни одна из сторон не в состоянии справиться с представляемыми этим регионом вызовами. Усилива­ющаяся террористическая угроза и миграционный кризис в ЕС – наглядное тому подтверждение. Разумеется, сотрудничества только между Москвой и Брюсселем для этого недостаточно, и создание стимулов для позитивного развития Ближне­го Востока требует участия других мировых центров силы, прежде всего США, Ки­тая, Индии и их взаимодействия с Россией и ЕС в коллективном формате. Однако без российско-евросоюзного сотрудничества данное взаимодействие будет недо­статочным и неэффективным.

Во-первых, Россия и ЕС обладают серьезным влиянием на региональные центры силы (Турцию, Иран, в меньшей степени Саудовскую Аравию), особенно если действу­ют сообща, как в случае с переговорами по ядерной программе Ирана.

Во-вторых, они имеют воздействие на элиты арабских стран. ЕС – ввиду сво­ей привлекательности и экономических ресурсов, Россия – в силу военно-дипломати­ческой мощи, лидирующей роли в сирийском урегулировании и стремления арабских стран диверсифицировать свои внешние связи.

В-третьих, Россия и ЕС остаются самыми влиятельными центрами силы вбли­зи ближневосточного региона, в гораздо большей степени подверженными исходя­щими из него рисками, но и обладающими более мощными инструментами воздей­ствия на него.

В краткосрочной перспективе России и ЕС следует сосредоточиться – совмес­тно с США и другими игроками – на продвижении сирийского политического уре­гулирования в рамках женевского переговорного процесса и сохранении режима перемирия между Дамаском и оппозицией. Хотя главными коспонсорами процес­са выступают Москва и Вашингтон, российско-европейское взаимодействие также востребовано в силу влияния России и стран ЕС на вовлеченные в переговоры и во­круг них стороны. Политический опыт Евросоюза и стран ЕС – в части обеспечения баланса между различными этническими и религиозными группами Сирии – так­же будет востребован.

России и ЕС целесообразно интенсифицировать сотрудничество по борьбе с исламистским терроризмом, представленным как ИГИЛ[1], так и другими радикаль­ными организациями. Как и в случае взаимодействия по Сирии, это сотрудничество должно быть частью более широких многосторонних усилий, но при этом являть­ся его важным звеном. Важны взаимодействие спецслужб, обмен разведданны­ми, проведение совместных контртеррористических операций, упрощение проце­дур экстрадиции лиц, подозреваемых в причастности к терроризму. Причем все это требует постоянно действующих механизмов. Спорадические коммуникации будут явно недостаточны.

В этой связи весьма перспективным представляется (взяв за основу Мезеберг­скую инициативу от 2010 г. о создании Комитета Россия-ЕС по вопросам безопасности) подумать о создании постоянного Комитета или Рабочей группы Россия-ЕС по борь­бе с международным терроризмом, которые включали бы как политико-дипломатиче­скую, так и военную составляющие.

Наконец, уже сейчас Москва и Брюссель могли бы запустить системный диалог по вопросам миграции и начать координировать свои шаги в области миграционной политики и интеграции мусульманского населения. Россия и ЕС сталкиваются здесь с аналогичными вызовами, и обмен опытом и координация политики миграции и ин­теграции были бы весьма полезны.

В долгосрочной перспективе России и ЕС следует сосредоточиться на созда­нии благоприятных внешних условий для нащупывания самими арабами нового политического порядка, не впадая в крайности, как с одной, так и с другой стороны. Это подразумевает отказ как от демократизаторской риторики и поощрения оппо­зиционных групп в таких странах, как Сирия, Египет и Алжир, ориентированных на подрыв существующих режимов, так и от поддержки авторитарных режимов и со­здания у элит иллюзии возможности возвращения к статус-кво до 2011 года. Не­обходим постоянный диалог России и ЕС с различными политическими группами арабских стран в двустороннем и многосторонних форматах, нацеленный на поиск ими компромиссов и выработку таких режимов, которые носили бы конкурентный характер и допускали бы большее место для политического ислама, но в то же вре­мя, не были бы радикальными и гарантировали бы безопасность и права религиоз­ным и этническим меньшинствам.

Еще более важным аспектом представляется совместная работа России и ЕС – в тесном сотрудничестве с другими мировыми игроками – по формированию на Ближнем Востоке нового международно-политического порядка. Порядка, в кото­ром каждый из региональных центров – Саудовская Аравия, Турция и Иран – за­нимал бы достойное положение, но который при этом не допускал бы создания ре­гиональных гегемоний, использования исламского радикализма и терроризма для расширения влияния и минимизировал бы их соперничество. Формирование по­добного порядка и наделение через него каждой из ближневосточных великих дер­жав гарантиями безопасности и престижным внешнеполитическим статусом пред­ставляется единственным способом заставить последние отказаться от политики, буквально взрывающей регион изнутри и превращающей арабские страны в арену соперничества и войны. Заставить их отказаться от этой политики путем принужде­ния или каким-либо иным способом, не предполагающим хотя бы частичную реа­лизацию их интересов и соображений безопасности, уже не получится.