Социальный регистр населения как инструмент реформирования
Реформа социальной сферы как таковая не входит в число национальных проектов, но является необходимым условием реализации программ в области здравоохранения, образования, строительства доступного жилья. Ведь именно органы социальной защиты определяют права граждан на помощь со стороны государства и ведут персонифицированный учет ее предоставления. Фактически данные органы становятся фронт-офисом государства при общении с населением, что влечет за собой и изменение целеполагания их сотрудников - они начинают заниматься не только социально незащищенными гражданами, но и работой с жителями региона в целом. В таких условиях автоматизированная информационная система (АИС) "Социальный регистр населения" (СРН) превращается из системы учета льготников в инструмент реализации новой социальной политики государства.
Рис. 1. Топология АИС “Социальный регистр населения”
СРН - инструмент персонифицированного учета и обслуживания
Ранее, в советские времена, предоставление государственных услуг гражданам было связано с категорированием получателей. Человек получал услугу не потому, что лично ему решили ее предоставить, а потому, что он был причислен к группе людей, имеющих право на такую услугу. Использование подобного подхода было отчасти связано и с технической невозможностью обеспечить персонифицированный учет особенностей каждого человека, поскольку это требует персонифицированных процедур приема и учета обращений граждан, обработки этих обращений, принятия решений и контроля их исполнения, включая фиксирование фактов оказания услуг.
Техническая возможность реализации в программном обеспечении описанной функциональности появилась в 1990-х годах. Органы социальной защиты стали заново накапливать в базах данных массивы информации о правах граждан, документах, удостоверяющих эти права, принятых решениях, фактах исполнения. Относительно конкретного гражданина такой массив информации традиционно называется "социальным личным делом", а совокупность социальных личных дел - "социальным регистром населения".
Конечно, параллельно с формированием баз данных решались также вопросы создания вычислительной и телекоммуникационной инфраструктуры, что требовало больших финансовых затрат в течение длительного времени.
Свое логическое завершение концепция единых ведомственных информационных систем органов социальной защиты нашла в рамках социальной реформы и распределения полномочий между властями разных уровней: федеральными, региональными и муниципальными.
В целом к 2005 г. в нормативной базе и практике административного устройства сложилась совокупность возможностей и ограничений, четко очерчивающая границы и структуру АИС "Социальный регистр населения". Эта система должна охватывать два организационных уровня устройства органов социальной защиты (региональный - департамент/министерство и муниципальный - территориальный орган регионального ведомства, обычно преобразованный из муниципального управления социальной защиты населения) и обеспечивать автоматизацию деятельности сотрудников этих уровней с целью реализации единого персонифицированного учета и организации работы ведомства (планирование, контроль исполнения, отчетность) на базе актуального и достоверного массива информации.
Возможны три архитектурные схемы построения СРН: централизованная, когда ведется единая центральная БД, функционирует одна прикладная система и все участники взаимодействуют с нею через тонкий клиент (интернет-браузер); распределенная - когда на удаленной площадке создается и автоматически актуализируется усеченная копия БД, устанавливается копия прикладного ПО, а местные сотрудники имеют дело с локальным приложением и БД; и чаще всего применяемая на практике гибридная схема, когда площадки с хорошими каналами связи работают с центральной БД, а "проблемные" в этом отношении - с локальной копией, которая автоматически актуализируется по определенному расписанию.
К настоящему времени подобные комплексные системы построены или строятся в Санкт-Петербурге, Москве, Самарской области, Мордовии, Саратовской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском АО, Карелии, Свердловской области и некоторых других регионах. Причем большинство из перечисленных территориальных образований (за исключением Москвы и Самарской области) используют решение, разработанное компанией "АНД Проджект" с учетом опыта создания "Электронного социального регистра населения" Санкт-Петербурга. Естественно, что после внедрения такой системы в нескольких субъектах федерации она становится де-факто типовым решением, собравшим уникальный опыт регионов в единую технологическую платформу.
СРН и обмен данными
Создание "Социального регистра" в описанном виде занимает около двух лет, но уже на первом этапе работ возникает потребность в автоматизированном обмене данными с системами других ведомств - сначала путем ручного формирования списков и выборок, затем - посредством автоматизированного обмена списками согласованного формата.
А с введением персонифицированного учета и обслуживания граждан на передний план выходит задача организации оперативного обмена персональными данными по запросу.
На практике такие задачи возникают, например, при организации работы служб "одного окна" или реализации проектов "Социальная карта". Социальная карта — многофункциональная именная пластиковая карта, которая выдается гражданину, являющемуся получателем социальной помощи. Так как невозможно и неправомерно объединять все имеющиеся базы с информацией о населении в одну, приходится выстраивать их взаимодействие. К примеру, при обращении гражданина в службу "одного окна" взаимодействие между системами будет проходить в форме исполнения заранее известного регламента обработки такого обращения. Еще более жесткая регламентация взаимодействия имеет место при использовании социальной карты - ведь чем более автоматизирована система, тем меньше в ней должно быть неопределенностей, делающих необходимым вмешательство человека.
Как и в случае с "Социальным регистром", к 2005 г. сложилась совокупность условий, определяющих черты средств межведомственного обмена данными. Это и проработка требований к системам электронных административных регламентов в рамках ФЦП "Электронная Россия", и ход административной реформы, требующей регламентировать деятельность чиновников, и развитие технологий, позволившее перейти от электронного документооборота (обмена документами между людьми) к более развитым решениям, где в обмене могут участвовать и собственно ИС. Роль технологических стандартов при реализации межведомственного обмена исполняют механизм Web-сервисов и формат XML.
Благодаря такой совокупности условий практически во всех указанных выше регионах параллельно с созданием СРН ведется автоматизация межведомственного обмена данными, причем немного разными способами. Регионы, начавшие с создания СРН (например, Санкт-Петербург), сегодня развивают подсистемы обмена и разрабатывают Web-сервисы. Выбравшие более масштабные проекты "Социальная карта" (Свердловск, Ханты-Мансийский АО) параллельно с созданием СРН формируют отдельную организационную и техническую базу "Системы межведомственного обмена". Сконцентрировавшиеся на "одном окне" вынуждены по-новому организовывать прием граждан и при этом делают упор на единые информационно-справочные системы.
Интересный опыт получен в Саратовской области, где принята региональная целевая программа "Социальный регистр Саратовской области". "Мы начали работу по созданию СРН, ясно представляя себе круг задач, которые нам необходимо решить, - говорит заместитель министра здравоохранения и социальной поддержки области В. В. Чернышев. - Первая наша задача - обеспечить своевременность и повысить качество социального обслуживания населения за счет открытости информации о государственных услугах и порядке их оказания населению области. С этой целью мы планируем создать информационно-справочную систему, организовав доступ к ней через информационные киоски и Интернет. Вторая важная для нас задача - повысить эффективность министерства здравоохранения и социальной поддержки и его территориальных подразделений в тех муниципальных районах, которые несут наибольшую нагрузку при работе с населением. Для ее решения мы намерены автоматизировать с помощью современных компьютерных технологий наиболее трудоемкие процессы: подготовку выплатных документов и аналитических отчетов и информационный обмен со сторонними организациями. В конечном итоге это позволит ускорить для граждан получение конкретной услуги или льготы. Создание СРН рассматривается нами как первый шаг к эффективному решению социальных задач региона. Мы планируем в этом году приступить к разработке электронной системы управления и передачи данных в здравоохранении, а в перспективе вплотную подойти к построению системы персонального учета населения области".
Рис. 2. Технологическая структура СРН и базирующихся на ней систем
СРН-2
Если проанализировать структуру ИТ-комплексов, возникающих в регионах при развитии "типичного" СРН, становится очевидно, что у них много общего.
Как правило, в их состав входят:
- социальный регистр населения (ведомственная система автоматизации органов социальной защиты);
- информационно-справочная система, обслуживающая как чиновников (например, для поддержки принятия решений по назначению льгот), так и граждан (для выяснения прав и полагающихся льгот);
- портал социальной сферы (технически может быть реализован на едином правительственном портале региона или специализированном портале органов соцзащиты);
- контакт-центр (call-центр, обрабатывающий звонки граждан по вопросам государственных услуг);
- комплекс систем "Социальная карта", включая реестр, обеспечивающий процедуры выдачи, регистрации и обслуживания карт;
- системы межведомственного информационного обмена и электронных административных регламентов.
Комбинируя возможности этих систем, можно реализовывать проекты "одного окна" и "Социальной карты", создавать сети киосков самообслуживания и т. д.
При создании службы "одного окна" требуется организационно и технически обеспечить прием граждан - выделить и подготовить помещения и персонал, создать новую оргструктуру или предписать существующей выполнение дополнительных функций, обеспечить оказание гражданам информационных услуг. Для предоставления услуг такого рода надо открыть сотрудникам службы доступ к нормативной и методической базам, учетным модулям и системам поддержки принятия решений.
А для принятия решений об оказании гражданам госуслуг необходимо привлекать в качестве операторов, использующих стандартные средства СРН, уполномоченных сотрудников, например инспекторов соцзащиты. Чтобы люди могли заказывать услуги через оператора, его надо обучить соответствующим процедурам, предоставив доступ к интерфейсам систем заказа этих услуг. Так как в процедуру может быть вовлечено несколько ведомств, для ее выполнения требуется "Система электронных регламентов".
В процессе реализации других решений может оказаться полезным подключение систем, обеспечивающих распоряжение банковским счетом, оплату коммунальных услуг и т. п. путем приема оплаты как в наличном виде, так и по карточкам.
Используя при организации сети киосков самообслуживания тот же набор систем, необходимо учитывать следующие обстоятельства:
- работа здесь ведется гражданином самостоятельно, без оператора;
- сам гражданин не может принять решение о предоставлении себе помощи, эта функция остается интерактивной и требует решения "человека на другом конце провода" - инспектора соцзащиты;
- поскольку киоск - очень удобный инструмент самообслуживания, нужно предусмотреть в процессе заказа и получения услуг через него использование для идентификации "Социальной карты".
Построение "Социального портала" с точки зрения набора ПО ничем не отличается от создания сети киосков - их просто в данном случае не нужно физически устанавливать, поскольку обращаются к порталу граждане с компьютеров, размещенных дома, на работе, в центрах коллективного доступа и т. п. При организации контакт-центра также используется описанный выше набор систем, в котором больший акцент делается на предоставление информационных услуг и несколько ограничивается функциональность (например, не задействуется контур приема платежей). Наиболее комплексным развитием проекта "Социальных регистров" становятся "Системы социальных карт". В них используется весь описанный набор ПО и еще ряд систем, которые заслуживают отдельного разговора.
СРН навсегда
По опыту как уже работающих, так и создающихся систем очевидно, что "Социальный регистр населения", будучи ведомственной системой органов социальной защиты, является первоосновой всех проектов по автоматизации предоставления услуг в социальной сфере. В самом деле, без достоверного, полного и актуального персонифицированного учета невозможно ни автоматическое обслуживание, ни качественное планирование. Поэтому при проектировании новых систем стоит уделить особое внимание увязке степени готовности базовой учетной системы (в данном случае СРН) и сроков создания "надстроек" - служб одного окна, "Социальных порталов", сетей киосков самообслуживания, систем "Социальных карт" и т. п.