В данной части этой главы будут названы основные характеристики российской системы межбюджетных трансфертов и будут даны определения основным понятиям.
Федеративная структура, которая складывалась в России в последние десять лет, характеризуется большим количеством дотационных регионов и небольшим количеством регионов-доноров. Такая диспропорция порождает большое количество экономических и социальных проблем.
Главной отличительной чертой межбюджетных отношений в России является то, что число дотационных регионов очень велико – 70 из 83 регионов (84% всех регионов России находятся в неприбыльной зоне). В этих дотационных регионах проживает 74,2% населения России, и занимают данные регионы 87% территории государства. Такая ситуация продолжается на протяжении 10 лет. Причем существует очень большой разрыв в доходах (примерно в 6 раз) между 10 наиболее и наименее богатыми регионами России.
Поэтому межбюджетные трансферты играют огромную роль в экономике страны. Когда речь идет о системе межбюджетных трансфертов, то это, прежде всего, формы межбюджетных трансфертов, их отличия друг от друга, взаимосвязанность, роль межбюджетных трансфертов, а также цели их предоставления.
Формами межбюджетных трансфертов являются:
- дотации;
- субсидии;
- субвенции;
- иные межбюджетные трансферты.
Далее будут рассмотрены все формы межбюджетных трансфертов по отдельности. Определения всем формам межбюджетных трансфертов будут даны на примере тех, которые распределяются из федерального бюджета Российской Федерации.
Дотации
Существует несколько видов дотаций регионам РФ, основными из которых являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотации на обеспечение сбалансированности.
1) Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Данный вид «предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации»[5]. Дотации предоставляются на безвозмездной основе. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Т.е. главной целью Фонда является сглаживание горизонтальной несбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности призваны устранять огромные разрывы в уровнях социально-экономического развития регионов. Может возникнуть вопрос, зачем устранять эти разрывы в обеспеченности того или иного региона или муниципального образования? Они необходимы для того, чтобы субъекты или муниципальные образования имели ресурсы, с помощью которых можно финансировать расходные обязательства с целью обеспечить гражданам определенный уровень жизни и предоставить государственные гарантии.
2) Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности
Кроме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности имеется и другой вид дотаций – дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Они также утверждаются Правительством Российской Федерации. Главная цель предоставления данных дотаций – финансовая поддержка бюджетов субъектов РФ в связи с изменениями их расходных обязательств и изменениями в доходной базе.
Распределение данного вида дотаций происходит следующим образом. 50% дотаций на сбалансированность утверждаются законом о бюджете, а остальные 50 % процентов распределяются специальной комиссией, в состав которой входят депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и Правительства РФ.[6] Такая схема распределения дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов является главным основанием утверждать, что отсутствует прозрачность в их распределении, что многое зависит от личных взаимоотношениях и лоббирования интересов. Но благодаря такой схеме существует некоторый нераспределенный резерв межбюджетных трансфертов, который распределяется в течение финансового года в самые «проблемные» регионы России.
Субсидии
В данном разделе, как и в предыдущем, определение и характеристики субсидий будут проанализированы на примере субсидий из федерального бюджета субъектам РФ. Субсидии – это межбюджетные трансферты, «предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации…
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов».[7]
«Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет».[8]
В ближайшие годы предполагается снижение объема субсидий. Сокращение объема будет происходить из-за отмены субсидий на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров Московской и Ленинградской областей и субсидий на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров муниципальных районов Московской и Ленинградской областей.[9] В последующие годы тенденция по сокращению объема субсидий продолжится.
| Наименование | |||||||
| 2012 г. | В % к прошлому году | 2013 г. | в % к прошлому году | 2014 г. | в % к прошлому году | ||
| ВСЕГО | 471,7 | 377,7 | 80,07% | 271,8 | 71,96% | 227,1 | 83,55% |
| Общегосударственные вопросы | 100,00% | 100,00% | 100,00% | ||||
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 0,4 | 1,1 | 275,00% | 0,9 | 81,82% | 0,00% | |
| Национальная экономика | 212,4 | 157,7 | 74,25% | 86,24% | 145,2 | 106,76% | |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 49,9 | 25,4 | 50,90% | 16,5 | 64,96% | 8,6 | 52,12% |
| Охрана окружающей среды | 0,1 | 0,04 | 40,00% | 0,00% | 0,6 | ||
| Образование | 47,9 | 85,4 | 178,29% | 71,43% | 20,2 | 33,11% | |
| Культура, кинематография | 7,7 | 3,4 | 44,16% | 1,6 | 47,06% | 0,6 | 37,50% |
| Здравоохранение | 64,8 | 67,4 | 104,01% | 26,8 | 39,76% | 24,7 | 92,16% |
| Социальная политика | 25,1 | 16,7 | 66,53% | 15,4 | 92,22% | 15,2 | 98,70% |
| Физическая культура и спорт | 22,4 | 10,8 | 48,21% | 6,5 | 60,19% | 6,6 | 101,54% |
| Средства массовой информации | 0,1 | 0,00% | |||||
| межбюджетные трансферты общего характера | 39,8 | 8,7 | 21,86% | 6,1 | 70,11% | 4,4 | 72,13% |
Таблица 2. Динамика роста объема субсидий в 2011-2014 гг. [10]
Данные цифры, которые взяты из утвержденной Министерством финансов программы «Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», свидетельствуют о сокращении предоставляемых субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета практически по всем разделам бюджетной классификации. Главными причинами сокращения субсидий являются:
· Реформирование общей методики предоставления субсидий, которая должна иметь конкретные показатели результативности и эффективности;
· Компенсация сокращению субсидий дополнительными налоговыми доходами;
· «В рамках реформы МВД финансирование правоохранительных органов будет с 1 января 2012 года переведено с регионального на федеральный уровень; при этом осуществляться этот переход будет за счет сокращения субсидий регионам»[11] - заявил бывший вице-премьер А.Кудрин. Это значит, что у субъектов РФ высвободятся расходы в размере 200 млрд. рублей.
Еще одним доказательством продолжения политики сокращения межбюджетных субсидий являются слова министра финансов РФ Антона Силуанова: «На 2012 год будем рассматривать предложения по сокращению количества субсидий. Мы считаем, что их количество завышено. На наш взгляд, их нужно сократить до 20 субсидий, сейчас 90 субсидий, их количество должно быть сокращено»[12]. В условиях существования огромного их количества, их общее сокращение объясняется сложностью контроля за ними. По словам экспертов, в настоящее время Минфин хочет перейти на следующий принцип предоставления субсидий: если в регионе исполняется одна программа, то на нее должно идти не более одной-двух субсидий. При этом необходимо законодательное определение обязательств при получении субсидий[13]. Такой подход к распределению субсидий способен увеличить самостоятельность регионов при управлении субсидиями с целью повышения эффективности расходов.
Субвенции
Это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации «в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций».[14]
В соответствии с законом о бюджете на 2013-2015 будет происходить сокращение общего объема субвенций. Сокращение субвенций коснется раздела бюджетной классификации «общегосударственные вопросы», что обусловлено сокращением предельной численности государственных служащих центральных аппаратов и территориальных органов власти. Сокращение субвенций по разделу «национальная экономика» обусловлено привлечением частных инвесторов для реализации многих экономических проектов. Сокращение по разделу «социальная политика» обусловлено высвобождением средств в результате передачи обеспечения полиции на федеральный уровень, которые направлены на самостоятельную выплату регионами единовременных пособий при устройстве ребенка в семью и на содействия занятости населения.
Размер субвенции рассчитывается, исходя из нормативных, а не фактических расходов на исполнение переданного расходного обязательства. В случае, если фактические расходы получателя субвенции больше расходов, установленных по нормативу, то он не получает компенсации. Это влияет на общую сбалансированность бюджетов. Более подробно влияние субвенций на сбалансированность будет проанализировано в следующей главе.