Местное самоуправление в форме элементов самоуправления существовало на всех этапах развития человеческого общества[19]. В современной правовой науке отсутствует единая точка зрения по поводу зарождения местного самоуправления в России. Некоторые авторы отмечают, что местное самоуправление существовало в форме общины уже в период развития общинного строя, разделения власти на центральную и местную, то есть уже в Х веке[20]. По их мнению, уже в Русской Правде община признавалась автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. Дела общины решаются на сходе – вече, в ней развиты производственная и социальная взаимопомощь[21].
В соответствии с другой точкой зрения зарождение местного самоуправления связывается с институтами вечевой демократии, которые наиболее полно были реализованы в Новгороде и Пскове. Выдрин И.В. отмечает, что исторически российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община довольно рано переросла из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяйств[22].
Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. и реформами Петра I. При Петре I по Указу 1699 г. земские избы были превращены в органы городского самоуправления. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бургомистров и подчинялись Бургомистерской палате, а с 1708 г. – губернаторам[23]. Но земские избы не обладали правом управления городом как хозяйственным образованием.
Анализируя развития местного самоуправления в России, необходимо отметить, что существование в системе управления выборных должностных лиц и органов еще не позволяет говорить о наличии элементов местного самоуправления в их современном понимании. Началом формирования современного местного самоуправления в отечественной правовой системе можно считать земскую (1864 г.) и городскую (1870 г.) реформы.
1 января 1864 г. императором Александром II было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях[24], а 16 июня 1870 г. - Городовое положение[25]. Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось в половине губерний Российской империи. Положение предусматривало создание распорядительных и исполнительных органов. Распорядительными органами являлись уездные и губернские земские собрания. Исполнительные органы были представлены уездными и губернскими земскими управами.
Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года на основе куриальной избирательной системы. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ). В соответствии со статьей 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось решение следующих вопросов: устройство и содержание местных путей сообщения; земская почта; земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности; народное продовольственное дело и др.
После вступления в силу Городового положения 1870 г., началась реформа городского самоуправления. В основу формирования представительных органов местного самоуправления городов была положена избирательная система, базирующаяся на налоговом цензе. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений или платившие городские сборы.
Земское и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако между ними было и много общего. Земское самоуправление во многом являлось образцом для городского самоуправления. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, разумеется, почты и земледельческих дел и т.п.).
Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. В правовой литературе этот период развития довольно часто именуется контрреформой местного самоуправления, заключающейся в ужесточении контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны госулартва[26]. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городовое положение от 11 июня 1892 г. сохранили принципиальную структуру земских и городских органов. Однако они внесли в положение земских, городских учреждений ряд существенных изменений. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сельских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.; содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие. Такие изменения привели к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах. В результате этих реформ в системе местного самоуправления было увеличено значение сословного начала, усилилась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Фактически земские, городские органы стали рассматриваться как государственные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачислялись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на государственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества таким правом не обладали.
Органы государства наделялись правом отмены решений земских, городских органов в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности. Многие решения земств подлежали обязательному утверждению Министром внутренних дел (об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и др.).
При губернаторе действовало губернское по земским и городским делам присутствие как надзорный по отношению к земствам орган. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица. В таком виде система местного самоуправления сохранилась в Российской империи до падения монархии.
Одной из реформ начатой Временным правительством являлось обновление системы земств. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. 5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми, в основном, становились представители земских управ. Временное правительство попыталось учредить земские органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с городскими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы.
В связи с этим при Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. В числе его задач была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах, при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство. Реформы временного правительства в сфере местного самоуправления остались незавершенными в связи с октябрьским переворотом 1917 г.
Следующим этапом развития местного самоуправления был советский период его развития. В литературе отмечается, что исторический период с 1917 г. до 1990 г. (19 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР») не относится к периоду развития местного самоуправления. Однако его анализ представляется необходимым по двум причинам. Во-первых, современное местное самоуправление а нашей стране так или иначе связано с советской системой. Во-вторых, сопоставление системы Советов и современного местного самоуправления позволяет выявить недостатки и достоинства последней по сравнению с предыдущей[27].
С первых дней своего существования советской власти Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 г. (22 декабря 1917 г.) «Об организации местного самоуправления»[28] указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов.
В обращении Народного комиссариата внутренних дел – первом документе, содержащем новый подход к организации власти на метах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной власти, так и более крупных объединений (уездных, областных Советов), в состав которых они входят. Местные советы становились органами государственной власти, причем классовой власти, - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков.
Конституция (Основной закон) РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В соответствии со статьей 53 Конституции РСФСР к местным органам власти относились областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и исполнительные комитеты. Все Советы, включая и местные, выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой явился демократический централизм, формально допускающий самостоятельность мест, но в действительности проявляющийся в централизации и концентрации государственной власти у высших органов государственной власти. Исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Советам, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделялись статусом органов двойного подчинения.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов, было регламентировано образование при исполкомах функциональных отделов. Данная система органов власти практически не менялась до 1980-х гг.
Проведенный анализ деятельности местных Советов того периода позволил выделить следующие характерные для неё черты: 1. примат интересов государства, а не местного населения; Советы решали все вопросы местного значения, исходя прежде всего из интересов государства (ст. 1 Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся»); 2. отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, включая и хозяйственные органы местного значения, расположенные на территории соответствующего Совета: контрольные функции сводились к заслушиванию соответствующих руководителей и даче им рекомендаций, участию в разработке планов и оказанию помощи (ст. 3, 10, 14 и др. Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся»); 3. обязательность для Советов местного звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам (ст. 3, 33, 38 и др. Закона РСФСР от 19 июля 1968 г. «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся»)[29].
Период с конца 1970-х до начала 1990-х можно охарактеризовать как весьма противоречивый в развитии Советов. С одной стороны, углублялись самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись формы и методы работы, связи депутатов с избирателями. С другой стороны, провозглашение лозунгов «Вся власть Советам», «Советы – полновластные хозяева на своей территории», некомпетентность, субъективизм, не смогли не подорвать и так невысокий авторитет Советов среди населения. Состояние системы Советов, их взаимоотношения с исполнительной властью вызывали необходимость устойчивого конституционного регулирования проблем местного самоуправления[30].
Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли достаточно важную роль в развитии местного самоуправления. Характеризуя этот этап развития местного самоуправления в литературе отмечается, что его реформирования в конце 1980-х гг. пытались осуществить на основе учета в большей степени действующих в Западной Европе и, особенно в США, систем организации местной власти. некоторые правовые нормы, ориентированные на западные модели, без существенного изменения вносились в законы о местном самоуправлении[31].
В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» был установлен порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, была предпринята попытка на законодательном уровне провести принцип разделения властей, создать предпосылки основ территориального общественного самоуправления. В соответствии со статьёй 10 этого акта органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.
Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулировал активизацию местного правотворчества. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (ч. ч. 3, 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.
После демонтажа системы советов в 1993 г. российское руководство объявило о реформе местного самоуправления. Фактически, однако, речь шла не о реформе, а о создании совершенно новой системы местного самоуправления[32]. Принятие Конституции РФ 1993 г. ознаменовало начало нового этапа развития местного самоуправления. Местному самоуправлению, провозглашающемуся в качестве основ конституционного строя, в Конституции РФ посвящена отдельная глава. В развитие конституционных норм был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[33].
Процесс разработки Федерального закона был весьма сложен и противоречив[34]. Названный Федеральный закон был принят в условиях острой политической борьбы. В Государственную Думу были внесены три законопроекта по данной проблеме. Было рассмотрено около 1500 поправок к нему. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. В итоге 12 августа 1995 г. Государственная Дума квалифицированным большинством преодолела вето верхней палаты и направила Закон Президенту РФ, который подписал его 28 августа 1995 г.
Принципиально важно, что принятие этого Федерального закона дало старт процессу приведения организации власти на местах в соответствие с Конституцией РФ, в первую очередь обеспечению выборности органов местного самоуправления. В Федеральный закон было внесено важное в условиях начального этапа формирования современного российского законодательства положение, устанавливающее, что данный Федеральный закон обладает приоритетом над иными законами в части норм муниципального права.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[35] в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Однако практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.
В целях разрешения имеющихся проблем Президентом РФ в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Принятие Федерального закона от 7 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[36] стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России.
Существенное изменение организации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребовали внесения соответствующих изменений в иные федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это касалось, прежде всего, финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. Путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ начало активно развиваться бюджетное и налоговое законодательство.
Контрольные вопросы и задания:
1. Назовите характерные черты российского муниципального права в современный период.
2. Выделите основные этапы истории местного самоуправления в России.
3. Назовите основные теории местного самоуправления, дайте им характеристику.
4. Назовите причины принятия Федерального закона от 7 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Охарактеризуйте роль земской реформы 1864 года, городской реформы 1870 года в развитии местного самоуправления.
6. Выделите характерные признаки Советов как органов сочетающих элементы государственной власти и местного самоуправления
7. В чем заключается противоречивость периода конца 1970-х до начала 1990-х г. в истории российского местного самоуправления.
8. Когда, по Вашему мнению, сформировалась научная концепция о местном самоуправлении.
9. Выделите особенности городского самоуправления в России ХIХ в.