Реторсии - ответные ограничительные меры. Они могут использоваться как ответ не только на международное правонарушение, но и на недружественный акт, формально не нарушающий международное право (например, ответное ограничение въезда на свою территорию граждан другого государства). Тогда такое ограничение не будет мерой международно-правового принуждения.
Реторсии, являющиеся ответом на международное правонарушение, не обязательно повторяют буквально то, что сделал правонарушитель (это может быть и разрыв дипломатических отношений).
Репрессалии - меры, принимаемые в ответ на международное правонарушение, представляющие собой действия, которые, если бы они были совершены государством первым, считались бы международными правонарушениями (например, ответное ограничение возможности иностранного дипломатического представительства реализовать право на беспрепятственную связь со своим государством).
В международном обычном праве уже в течение сравнительно длительного времени существуют определенные ограничения применения репрессалий. Наиболее важным является запрет вооруженных репрессалий, вытекающий из принципа неприменения силы. В Декларации о принципах международного права 1970 г., касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, сказано: "Государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы". Репрессалии не должны также противоречить принципу уважения прав человека.
Недопустимость вооруженных репрессалий не означает недопустимости так называемых военных репрессалий как реакции на нарушение неприятелем права вооруженных конфликтов. Однако и здесь есть ряд ограничений. В Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 г., например, прямо или косвенно запрещены ряд действий, нарушающих права человека, осуществляемых в порядке репрессалий (пыток, истязаний, коллективных наказаний и т.д.).
Прибегать или не прибегать к репрессалиям - решает государство, руководствуясь политическими соображениями. В принципе репрессалии считаются исключительной мерой, которую применяют сравнительно редко.
Вооруженные самозащитные меры имеют целью не столько заставить нарушителя прекратить международное правонарушение, как при применении реторсий или репрессалий, сколько пресечь правонарушение силами жертвы правонарушения. И разумеется, такие меры отличаются от реторсий и репрессалий тем, что предполагают использование вооруженных сил против нарушителя. Эти меры не должны противоречить принципу неприменения силы. Они включают прежде всего индивидуальную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН как меру индивидуального международно-правового принуждения в ответ на вооруженное нападение. Другие меры, относящиеся к этой категории, не так интенсивны и должны быть соразмерны посягательствам на безопасность государства, его территориальную целостность и неприкосновенность, а также политическую независимость, если меры посягательства имеют менее опасный характер, чем вооруженное нападение. Нередко указанные меры называли мерами самопомощи.
Считалось, что подобного рода меры государства должны применять в пределах своей территории. Исключения возможны при осуществлении преследования по горячим следам в открытом море, а также в случае нападения на военные объекты, расположенные на территории иностранного государства по соглашению с последним, либо на отдельные военные корабли в открытом море или военные самолеты, находящиеся в воздушном пространстве над открытым морем.
В настоящее время начинает признаваться правомерность проведения в исключительных ситуациях спецопераций против террористов на территории иностранного государства, если его власти не способны или не желают своими силами воспрепятствовать их действиям. Соответствующие операции не должны иметь превентивный, упреждающий или тем более предвосхищающий характер, т.е. применяться в ответ лишь на предполагаемую угрозу совершения террористических актов или вероятность их совершения. Здесь также необходимо придерживаться правила соразмерности. Недопустимо проведение данных операций, если они могут повлечь за собой жертвы среди мирного населения или спровоцировать вооруженный конфликт. Если есть риск нарушения этих условий, то прибегать к таким операциям нельзя; если риск действительно велик, то их проведение следует рассматривать как чрезвычайную меру.
Коллективные материальные меры санкционного международно-правового принуждения можно подразделить на неинституционные и институционные.
Неинституционные меры применяются на основании соглашения между государствами без использования механизма международной организации. Они включают в себя обычно экономические санкции в ответ на нарушение каким-либо государством обязательства erga omnes (в отношении всего международного сообщества).
К ним можно отнести также коллективную самооборону (когда государства, не подвергшиеся вооруженному нападению, оказывают вооруженную поддержку жертве нападения). Примером самообороны можно считать операцию "Буря в пустыне", проводимую против Ирака с целью освобождения Кувейта, оккупированного иракскими войсками.
Нельзя считать коллективными неинституционными мерами "санкции", вводимые против политически неугодных режимов.
Институционные меры санкционного принуждения применяются по решению международной (межправительственной) организации. Они могут быть внутриорганизационными и внешними. Под внутриорганизационными мерами следует понимать меры, принимаемые в отношении государства - члена организации, которые ограничивают его деятельность в рамках организации.
К ним относятся, например, временное лишение права голоса, приостановление всех или некоторых прав и привилегий, вытекающих из членства в данной организации, исключение из организации. Принятие таких мер зависит от учредительного акта организации.
Внешние меры могут быть экономическими, политическими, военными. В учредительных актах международных организаций они предусматриваются реже, чем внутриорганизационные меры. Типичными примерами институционных мер являются меры, не связанные с применением вооруженных сил, предусмотренные ст. 41 Устава ООН, и меры, связанные с применением вооруженных сил, предусмотренные ст. 42 Устава ООН.
Механизм международной организации может использоваться и при осуществлении коллективной самообороны в случае вооруженного нападения на члена организации, учредительный акт которой это предусматривает. В такой ситуации коллективная самооборона приобретает характер институционной меры.
Вооруженные силы по решению Совета Безопасности ООН могут применяться как для подавления акта агрессии, так и против государства, угрожающего международному миру и безопасности, в отличие от самообороны, которая независимо от того, является ли она институционной или неинституционной мерой, представляет собой ответ на вооруженное нападение и не должна осуществляться в превентивном порядке, т.е. против государства, создающего угрозу международному миру и безопасности.
9.3. Несанкционные меры международно-правового принуждения
Основаниями для применения мер несанкционного международно-правового принуждения могут быть события (стихийные бедствия, эпидемии, выход из-под контроля технических средств и т.п.) и вооруженные конфликты либо угроза их возникновения как международного, так и немеждународного характера, создающие опасность для международного мира (если невозможно установить носителя угрозы или инициатора конфликта).
Меры несанкционного принуждения, как и меры санкционного принуждения, подразделяются на индивидуальные и коллективные. Круг этих мер по сравнению с кругом мер санкционного международно-правового принуждения отличается сравнительной узостью. Внешне они выглядят как международные правонарушения, таковыми не являясь, поскольку они оправдываются форс-мажорными обстоятельствами (особыми чрезвычайными силами), непреодолимой силой или крайней необходимостью.
Представляется очевидным, что необходимо учитывать несколько условий при использовании мер несанкционного принуждения: а) прибегать к ним только при наступлении упомянутых обстоятельств, которые заинтересованное государство, как правило, могло предвидеть; б) исходить из того, что только принятие соответствующих мер дает основания надеяться на предотвращение или прекращение нанесения ущерба, поскольку обычные действия, не имеющие характера принуждения, явно недостаточны; в) исходить из того, что принятие указанных мер не должно затрагивать интересы других государств сверх минимума, который может потребоваться для противодействия угрозе нанесения ущерба или наносимому ущербу. Кроме того, должны соблюдаться и ограничения, вытекающие из принципов неприменения силы и уважения прав человека. Если эти ограничения относятся к репрессалиям (реакции на правонарушения), то тем более они должны относиться к действиям, не являющимся реакцией на правонарушения.
Один из известных примеров несанкционных мер - временное ограничение свободы сношений дипломатических представительств, введенное в 1944 г. Великобританией с целью воспрепятствовать утечке информации о готовящейся высадке войск союзников во Франции.
Четкого различия между форс-мажорными обстоятельствами, непреодолимой силой и крайней необходимостью ни в теории, ни в практике нет. Нет также единства мнений относительно применяемой для обозначения соответствующей ситуации терминологии.
В статьях об ответственности государств за международные противоправные деяния среди обстоятельств, исключающих противоправность действий государства, называется форс-мажор. Он рассматривается как непреодолимая сила или непредвиденное обстоятельство, не поддающиеся контролю государства, которые сделали в данных обстоятельствах выполнение обязательства материально невозможным (ст. 23). В число таких обстоятельств включаются бедствие (ст. 24) и состояние необходимости (ст. 25). Хотя статьи говорят об обстоятельствах, освобождающих государства от ответственности, они в той или иной степени помогают понять, какие действия могут считаться мерами несанкционного международно-правового принуждения.
Сложившиеся международные обычаи и договорные нормы четко определяют перечень мер индивидуального международно-правового несанкционного принуждения. В качестве примера можно привести потерявший прежнюю актуальность институт ангарии (использование одним из воюющих государств транспортного средства нейтрального государства в случае крайней необходимости с обязательством его вернуть и компенсировать причиненный ущерб), осмотр судов нейтральных государств военными кораблями воюющих.
Коллективные неинституционные меры несанкционного принуждения наиболее вероятны в случае стихийных или социальных бедствий. Основываются они чаще всего на договоренностях ad hoc, достигаемых в связи с конкретными ситуациями.
Применение коллективных институционных мер несанкционного принуждения, как показывает практика, типично для ситуаций, характеризующихся угрозой международному миру и безопасности. Их применение должно соответствовать прежде всего Уставу ООН. Если Совет Безопасности ООН констатирует наличие угрозы международному миру и безопасности, это далеко не всегда означает, что можно установить нарушителя принципа неприменения силы. По решению Совета Безопасности ООН в подобного рода ситуациях могут проводиться операции по поддержанию мира, в том числе с использованием вооруженных сил. Если признано целесообразным использовать вооруженные силы, то такие операции можно расценивать как коллективные институционные меры несанкционного принуждения.
В доктрине нет единства мнений по этому вопросу. Ряд авторов (в основном представители западной науки) придерживаются мнения, что указанные операции вообще не следует относить к мерам принуждения. Свою точку зрения они обосновывают главным образом тем, что вооруженные силы при проведении операций по поддержанию мира играют роль сдерживающего фактора и не ведут боевых действий. Другие авторы считают, что сам факт использования вооруженных сил - свидетельство применения меры принуждения, которая имеет превентивный характер и направлена на предотвращение ухудшения конфликтной ситуации. Несанкционной она является потому, что не применяется против какой-либо стороны, от которой исходит угроза. В пользу этого говорит и то обстоятельство, что в Уставе ООН предусматривается возможность осуществления принудительных и превентивных мер или действий (ст. ст. 5, 50). Кроме того, в ст. 42 Устава к принудительным мерам с использованием вооруженных сил отнесена и демонстрация, которая прямо не связана с ведением боевых действий.
Не исключено применение коллективных институционных мер несанкционного принуждения и в случаях, не имеющих отношения к международному миру и безопасности, если это предусмотрено учредительными актами международных организаций.
9.4. Санкционная ответственность в международном праве
Понятие санкционной ответственности в международном праве. Можно различать санкционную (деликтную) международно-правовую ответственность в широком и узком смысле. В первом случае это обязанность субъекта международного права, прежде всего государства, претерпеть определенные неблагоприятные последствия, предусматриваемые международным правом, за совершенное международное правонарушение, которые представляют собой дополнительное правовое обременение. Во втором случае это претерпевание таких последствий.
Под дополнительными правовыми обременениями следует понимать неблагоприятные последствия для нарушителя, наступающие сверх тех, которые вытекают из мер предупреждения, пресечения или защиты. Они не сводятся к вынужденному в результате применения этих мер к нарушителю выполнению им нарушенного международно-правового обязательства. Дополнительные обременения могут быть как материального, так и морального плана.
В статьях об ответственности государств сказано, что государство, ответственное за международно-противоправное деяние, обязано его прекратить и представить заверения и гарантии его неповторения, если того требуют обстоятельства. Оно также обязано полностью возместить ущерб, нанесенный совершенным правонарушением, причем вред включает любой ущерб, материальный или моральный.
Может возникнуть вопрос: следует ли считать мерой ответственности выплату репараций в качестве возмещения материального вреда, причиненного вооруженным нападением, если репарации не могут полностью возместить ущерб? Общеизвестно, что репарации, которые должна была выплачивать Германия после поражения во Второй мировой войне, не покрывали полностью ущерб, нанесенный Советскому Союзу. Однако их рассматривают как одну из мер ответственности. Объяснить это можно тем, что выплата репараций требует от государства-нарушителя (и его населения) усилий экономического и психологического характера, которые могут считаться дополнительным правовым обременением независимо от того, покрывают ли они полностью причиненный вред. Иногда меры санкционной ответственности сливаются с мерами защиты подобно тому, как нередко сливаются в международном праве меры пресечения и меры защиты, что уже отмечалось.
Это затрудняет четкое выявление в ряде случаев мер ответственности и приводит к тому, что некоторые авторы относят международно-правовые экономические санкции и вообще систему принудительных средств воздействия на волю нарушителя к видам или формам ответственности, смешивая меры ответственности с другими мерами международно-правового принуждения.
Основания санкционной ответственности в международном праве. Основаниями санкционной ответственности в международном праве являются международные правонарушения - нарушения международного права, совершаемые его субъектами. В статьях об ответственности государств международное правонарушение, совершаемое государством (которое встречается чаще международных правонарушений, совершаемых другими субъектами международного права), определяется следующим образом: "Международно-противоправное деяние государства имеет место, когда какое-либо поведение, состоящее в действии или бездействии: a) присваивается государству по международному праву; b) представляет собой нарушение международно-правового обязательства этого государства".
"Присваиваться" государству, или, иными словами, рассматриваться как его поведение, могут поведение его органов, лиц или образований, осуществляющих элементы государственной власти (причем и в тех случаях, когда они превышают свои полномочия), поведение лица или групп лиц, фактически осуществляющих элементы государственной власти в отсутствие или при несостоятельности официальных властей, а также поведение, которое государство принимает и признает в качестве собственного. Государство не может ссылаться на положения своего внутригосударственного права в качестве оправдания для невыполнения своих международно-правовых обязательств. Как поведение государства может рассматриваться и оказание им в значительных размерах помощи вооруженным бандам, иррегулярным силам, наемникам, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства. Это вытекает из п. "g" ст. 3 Определения агрессии, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1974 г. За действия частных лиц государство ответственности не несет.
Международные правонарушения подразделяются на ординарные (международные деликты) и нарушения обязательств erga omnes. Первые являются нарушениями обязательств в отношении какого-либо одного субъекта международного права, обычно государства или группы его субъектов. Вопрос об ответственности нарушителя в таких ситуациях может ставить лишь тот субъект, который пострадал. При нарушении обязательства erga omnes (в отношении всего международного сообщества) вопрос об ответственности нарушителя вправе ставить любое государство.
Среди нарушений обязательств erga omnes выделяются международные преступления, тяжкие нарушения международного права, угрожающие всему международному сообществу. Такие преступления могут совершаться только субъектами международного права, прежде всего государствами. Понятие международного преступления возникло после Второй мировой войны под влиянием Нюрнбергского трибунала.
В первоначальном проекте статей об ответственности государств, предварительно одобренном Комиссией международного права ООН по докладу Р. Аго, содержался перечень международных преступлений. К ним были отнесены агрессия, установление и сохранение силой колониального господства, тяжкое и массовое нарушение обязательства, имеющего основополагающее значение для защиты человеческой личности (рабство, геноцид, апартеид), тяжкое нарушение обязательства, имеющего основополагающее значение для защиты окружающей среды. В окончательном тексте статей понятие международного преступления отсутствует. В нем говорится лишь в общей форме об ответственности за серьезное нарушение обязательства, вытекающего из императивной нормы международного права.
Нежелание оставлять в тексте статей положения, касающиеся международных преступлений, некоторые представители доктрины, в частности англосаксонской, оправдывают тем, что сам термин "международное преступление" может породить ложное впечатление о возможности привлечения государства к уголовной ответственности. В действительности этот термин - метафора. Он не означает преступления в уголовно-правовом смысле, а подчеркивает особую тяжесть, опасность данной категории международных нарушений. Его иногда смешивают с преступлениями международного характера (преступлениями по международному праву), которые время от времени тоже неточно называют международными преступлениями. Это преступления, влекущие за собой уголовную ответственность физических лиц, действия которых в том или ином масштабе признаны общественно опасными. Они могут быть связаны с международными преступлениями, если такие лица в силу занимаемого положения использовали государство в качестве орудия совершения международного преступления, или не связаны, если совершены частными лицами (пиратами, например). Факт отсутствия в статьях об ответственности государств понятия международного преступления не означает, что оно утратило свое значение в доктрине и практике. Во всяком случае, несмотря на отсутствие общепризнанного перечня международных преступлений, не вызывает сомнений то, что к ним относятся агрессия и геноцид как государственная политика.
Формы и виды санкционной ответственности в международном праве. Устоявшейся классификации форм и видов санкционной ответственности в международном праве нет. В отечественной науке обычно различали две формы такой ответственности: материальную и нематериальную (называемую иногда морально-политической или политической, что вряд ли верно, так как это тоже юридическая ответственность). Каждую из них подразделяли на виды. Видами материальной ответственности, как правило, считали репарации и реституции, а нематериальной - ряд мер, которые никогда полностью не перечисляли из-за их разнообразия (начиная с принесения извинений и кончая временной оккупацией части или всей территории государства, влекущей за собой ограничение или временное лишение его международной дееспособности). Под реституцией понимали восстановление в прежнем положении, а под репарацией - возмещение причиненного ущерба в денежном выражении и посредством поставок различного рода объектов (оборудования, продуктов и т.д.).
В статьях об ответственности государств выделены три формы возмещения вреда: реституция, компенсация и сатисфакция. Эта классификация страдает определенной неполнотой. Временное ограничение или лишение государства дееспособности не укладывается в ее рамки.
В западной доктрине термин "репарация" употребляется в самом широком смысле как родовое понятие, охватывая любые меры, принятия которых сторона, предъявляющая претензию, ожидает от нарушителя: компенсацию, реституцию, сатисфакцию. При такой интерпретации репарации она будет означать любую форму или любой вид ответственности, исключая временное лишение дееспособности.
Придерживаясь той классификации форм и видов санкционной ответственности, которая была принята в отечественной науке (иногда ее виды называли формами, а формы - видами), нельзя, характеризуя материальную ответственность, сводить ее к репарациям и реституциям. В ряде работ указывается на то, что помимо репараций и реституций следует выделять ресторации и субституции, которые раньше склонны были относить к реституциям. Возврат одним государством другому ценностей, которые первое государство неправомерно вывезло, - это действительно восстановление ситуации в прежнем состоянии, реституция. Но восстановление разрушенного здания не является восстановлением ситуации в прежнем состоянии, так как новое здание не будет прежним, даже несмотря на полное внешнее сходство с разрушенным. Восстановление здесь - ресторация. Замена каких-либо объектов, принадлежащих одному государству, которые были в результате неправомерных действий другого государства утрачены, равноценными объектами, например одних книг или скульптур другими, - субституция. Следует подчеркнуть, что материальная и нематериальная ответственность могут комбинироваться в различных сочетаниях.
Иные, чем государства, субъекты международного права тоже должны нести ответственность в случае совершения ими международных правонарушений. Особую актуальность приобретает вопрос об ответственности международных (межправительственных) организаций. В принципе может нести ответственность международная организация, если она, согласно ее учредительному акту, обладает в тех или иных пределах правом выступать в межгосударственных отношениях от собственного имени, т.е. обладает определенной международной правоспособностью, являясь тем самым субъектом международного права. Если международная организация не обладает международной правосубъектностью и ее решения принимаются от имени государств-членов, то вопрос может ставиться только об ответственности этих государств в случае совершения ими международного правонарушения с использованием механизма международной организации.
Каковы формы и виды санкционной ответственности международной организаций, зависит от ее международной правоспособности. Комиссия международного права приняла в 2011 г. проект статей об ответственности международных организаций. В значительной степени они повторяют структуру статей об ответственности государств (в частности, в отношении форм ответственности). Проект должен быть рассмотрен Генеральной Ассамблеей ООН. В проекте указывается, в каких случаях государства несут ответственность за действия международных организаций. В проекте также есть пункт об ответственности государств за серьезные нарушения императивных норм.
В действующих международных договорах об ответственности международных организаций говорится в общих выражениях, без указания на конкретные формы и виды их ответственности. Так, ст. VI Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г. предусматривается, что в случае деятельности в космическом пространстве международной организации ответственность за выполнение данного Договора несут наряду с международной организацией и государства-члены, участвующие в Договоре. Более детальные соглашения по этим вопросам могут заключаться международными организациями с государствами, на территории которых они осуществляют свою деятельность.
9.5. Объективная ответственность в международном праве
Объективную (несанкционную) ответственность в международном праве называют также абсолютной. В широком смысле это обязанность субъекта международного права, прежде всего государства, терпеть определенные неблагоприятные последствия, предусмотренные международными договорами, которые заключаются в возмещении ущерба, причиненного деятельностью, не запрещенной международным правом, или какими-либо событиями, стихийными бедствиями и т.п., другому субъекту международного права. В узком смысле это претерпевание указанных последствий.
Возмещение ущерба в таких ситуациях не является реакцией на международное правонарушение, поэтому объективную ответственность нельзя рассматривать как ответственность в буквальном смысле этого слова. На протяжении ряда лет Комиссия международного права ООН разрабатывает проект статей, посвященных данному вопросу. В материалах Комиссии на английском языке для обозначения объективной ответственности используется термин "liability", в отличие от термина "responsibility", применяемого для обозначения санкционной ответственности. Тем сам подчеркивается, что это два различных явления.
Объективная ответственность предусматривается только в международных договорах. Не исключены и соглашения ad hoc, заключаемые в связи с конкретной ситуацией. Потребность в урегулировании соответствующих вопросов возникла главным образом в связи с научно-техническим прогрессом. Например, деятельность в космосе, использование ядерной энергии в мирных целях сопряжены с риском, хотя сама по себе деятельность такого рода вполне правомерна. В основном международные договоры, предусматривающие объективную (абсолютную) ответственность, относятся к деятельности, которая может привести к непредвиденным последствиям, т.е. отягощенной риском причинить ущерб тем или иным государствам, их физическим и юридическим лицам.
Наиболее часто в качестве примера договорного закрепления объективной ответственности приводят ст. II Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г., которая гласит: "Запускающее государство несет абсолютную ответственность за выплату компенсации за ущерб, причиненный его космическим объектом на поверхности Земли или воздушному судну в полете".
Существуют также ряд других международных договоров, предусматривающих объективную ответственность: Венская конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный в результате деятельности, связанной с использованием атомной энергии, 1963 г., Брюссельская конвенция об ответственности за морские перевозки ядерных материалов 1971 г. и др. Практически в таких договорах речь идет о материальной ответственности в виде денежной компенсации.
Объективную ответственность может нести в соответствии с условиями договора и международная организация. Например, ст. II Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г. относится и к любой международной межправительственной организации, которая осуществляет космическую деятельность, если эта организация заявляет, что принимает на себя права и обязанности, предусмотренные Конвенцией, и если большинство государств - членов этой организации являются участниками Конвенции и Договора о космосе 1967 г.
Следует отметить, что число договоров, предусматривающих объективную ответственность, возрастает.
Вопросы для обсуждения
1. В чем заключается различие между индивидуальными и коллективными мерами международно-правового принуждения?
2. В чем заключается различие между реторсиями и репрессалиями?
3. Что такое вооруженные самозащитные меры?
4. В чем заключается различие между санкционной и объективной ответственностью в международном праве?
5. Несет ли государство ответственность за действия частных лиц?