Резолютивная часть постановления объявлена 13 марта 2012 г.
Полный текст постановления изготовлен 20 марта 2012 г.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Бородулиной И.И.
судей Ждановой Л.И., Скачковой О.А.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Чиченковой Ю.А. без использования средств аудиозаписи
при участии: без участия,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области
на решение Арбитражного суда Новосибирской области
от 30.12.2011 года по делу N А45-17595/2011 (судья Полякова В.А.)
по заявлению Открытого акционерного общества "Боровское" (ОГРН 1055475001185, ИНН 5433158117)
к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области
о признании незаконным постановления о назначении административного наказания,
установил:
Открытое акционерное общество "Боровское" (далее по тексту - ОАО "Боровское", Общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании незаконным постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области (далее по тексту - Управление Росреестра по Новосибирской области, апеллянт) от 24.06.2011 N 253/3 о назначении административного наказания по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 10 000 рублей.
Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 30.12.2011 года заявление ОАО "Боровское" удовлетворено.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Росреестра по Новосибирской области обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит состоявшийся судебный акт отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления Общества в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушением норм материального и процессуального права, приводя в обоснование своей позиции следующие доводы:
- срок на обжалование постановления Управления Росреестра по Новосибирской области пропущен по неуважительной причине:
- Управлением Росреестра по Новосибирской области не пропущен срок давности привлечения Общества к административной ответственности;
- интересы ОАО "Боровское" по общей доверенности представляла Кротова Е.Н., что допускается в производстве по делам об административных правонарушениях.
Подробно доводы Управления Росреестра по Новосибирской области изложены в апелляционной жалобе.
Обществом письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.
Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. Суд апелляционной инстанции в порядке частей 1, 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Новосибирской области в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Как следует из материалов дела, 12.05.2011 года прокурором Новосибирского района по результатам рассмотрения материалов проверки соблюдения ОАО "Боровское" действующего законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 54:19:050106:0044 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 7.1 КоАП РФ, в котором установлено, что Общество в нарушение статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) использует земельный участок площадью 0,37 га с кадастровым номером 54:19:050106:0044 по адресу: Новосибирская область, Новосибирский район, Боровской сельсовет, рядом с с. Береговое без правоустанавливающих документов.
Постановление вместе с материалами дела направлено в Управление Росреестра по Новосибирской области для рассмотрения.
Заместитель главного государственного инспектора Новосибирской области по использованию и охране земель Харитонов А.Е. 24.06.2011 года, рассмотрев дело об административном правонарушении, установил наличие в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, и вынес постановление по делу N 253/3 о назначении административного наказания ОАО "Боровское" в виде штрафа в размере 10 000 рублей.
Общество не согласилось с принятым постановлением и обжаловало указанный акт в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Согласно статье 7.1 КоАП РФ основанием для привлечения к административной ответственности является самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.
В силу статей 25, 26 ЗК РФ использование лицом земельного участка предполагает наличие у такого лица документов, удостоверяющих его права, возникшие по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Согласно пункту 1 статьи 26 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Пунктом 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.
Факт отсутствия у Общества правоустанавливающих документов на спорный земельный участок, им занимаемый, подтверждается материалами дела и не оспаривается.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Обществом не приняты все зависящие от него меры по соблюдению норм земельного законодательства.
Как установлено частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 месяцев со дня совершения административного правонарушения.
В силу части 2 названной правовой нормы при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
С учетом вышеперечисленных правовых норм и обстоятельств выявления совершенного Обществом правонарушения, суд первой инстанции правильно установил, что срок давности для привлечения Общества к административной ответственности должен исчисляться с 20.04.2011 года.
Между тем постановление о привлечении Общества к административной ответственности за данное правонарушение вынесено 24.06.2011 года, то есть по истечении двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.
Доводы Управления Росреестра по Новосибирской области о составлении справки о результатах совместной проверки исполнения земельного законодательства 29.04.2011 года, направленной в адрес прокуратуры 12.05.2011 года, отклоняются, поскольку данное обстоятельство не изменяет порядка исчисления срока давности привлечения к административной ответственности со дня обнаружения (при длящемся правонарушении). Согласно постановлению прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении день обнаружения правонарушения - 20.04.2011 года.
Исследовав вопрос о соблюдении процедуры привлечения Общества к административной ответственности, суд первой инстанции установил существенное нарушение процессуальных требований, установленных КоАП РФ, при производстве по делу об административном правонарушении, выразившееся в неизвещении ОАО "Боровское" о дате, времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ установлено, что о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 1.1 и 3 статьи 28.6 КоАП РФ.
В силу части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.
Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.
В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" также указано, что суду при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.
Частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.
Судом первой инстанции установлено, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 12.05.2011 года вынесено в отсутствие представителя Общества; доказательств его надлежащего извещения о дате, времени и месте вынесения указанного постановления не представлено.
Управлением Росреестра по Новосибирской области также не представлено доказательств надлежащего извещения законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.
Частью 2 статьи 25.4 КоАП РФ предусмотрено, что законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.
Вместе с тем, КоАП РФ не содержит положения о том, что юридическое лицо может считаться извещенным при уведомлении лишь непосредственно его законного представителя.
Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.
Из материалов дела об административном правонарушении следует извещение представителя ОАО "Боровское" Кротовой Е.Н. о переносе рассмотрения административного дела с 23.06.2011 года на 24.06.2011 года (лист дела 66), не имеющей полномочий на представление интересов Общества по конкретному административному делу, в связи с чем Кротова Е.Н. не является законным представителем Общества по смыслу статьи 25.4 КоАП РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом.
В силу части 1 статьи 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 данной статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу (часть 2 статьи 30.3 КоАП РФ).
Согласно абзацу 2 части 2 статьи 208 АПК РФ в случае пропуска десятидневного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту. Несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока. Если пропуск срока обусловлен уважительными причинами, такие ходатайства подлежат удовлетворению. Отсутствие уважительных причин к восстановлению срока является основанием для отказа в удовлетворении этого ходатайства.
Срок для обращения в арбитражный суд исчисляется не с даты принятия оспариваемого ненормативного правового акта, а с даты, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Основанием для восстановления срока могут служить только объективные причины.
При рассмотрении вопросов, касающихся сроков на обращение в арбитражный суд, главным является обеспечение права на судебную защиту. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих судебных актах на то, что право на доступ к правосудию выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод.
Восстановление пропущенного срока осуществляется в соответствии со статьей 117 АПК РФ. Для восстановления пропущенного процессуального срока необходимо наличие ходатайства лица, участвующего в деле, признание судом уважительности причин пропуска срока и возможность в силу закона его восстановления.
Оспариваемое постановление о привлечении Общества к административной ответственности вынесено Управлением Росреестра по Новосибирской области 24.06.2011 года в отсутствие законного представителя Общества.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании названного постановления 12.10.2011 года, то есть за пределами срока, установленного частью 2 статьи 208 АПК РФ.
Обществом заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока мотивированное тем, что копию оспариваемого постановления Общество не получало, о привлечении Общества к административной ответственности и существовании оспариваемого постановления руководителю Общества стало известно 05.10.2011 года, когда ему позвонили из прокуратуры в связи с неоплатой административного штрафа.
Доказательства вручения копии постановления законному представителю Общества, а также направления копии оспариваемого постановления по юридическому адресу Общества, в материалах дела отсутствуют.
Оценив обстоятельства дела, суд первой инстанции обоснованно признал указанные причины пропуска Обществом процессуального срока уважительными и удовлетворил ходатайство Общества о его восстановлении.
Лишение стороны права на судебную защиту по формальным основаниям и возможности добиться рассмотрения своего заявления в суде, отказ в правосудии является неправомерным.
При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.
В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ апелляционная жалоба на решение суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции
постановил:
Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30.12.2011 года по делу N А45-17595/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
И.И.БОРОДУЛИНА
Судьи
Л.И.ЖДАНОВА
О.А.СКАЧКОВА