О.И.Чуприс, О.И.Чуприс, заместитель декана по образовательным инновациям и учебно-методической работе юридического факультета БГУ, доктор юридических наук, доцент
Государственная служба представляет собой важнейшее динамично развивающееся явление, имеющее высокую степень социальной значимости. Ее надлежащее функционирование возможно с помощью такого инструмента государственного воздействия, как качественное правовое регулирование, которое в Республике Беларусь в настоящее время имеет комплекс проблем, связанных с множественностью и несогласованностью нормативных правовых актов, их совмещенной юридической природой.
Проблемы теоретического порядка вытекают из неопределенности места права государственной службы в правовой системе Республики Беларусь и его структуры, сохранением научных споров об основном назначении государственной службы.
Преодоление указных теоретических и практических сложностей возможно на основе стройной научной методологии, которая бы позволила не столько воспринимать правовые акты о государственной службе как объективную реальность, сколько проводить их взаимосвязанный анализ с одновременным выявлением концептуальных проблем, критическим пересмотром ключевого понятийного аппарата, определяюшим в совокупности направления системного совершенствования законодательства в данной сфере.
Анализируя научные исследования о государственной службе, следует отметить, что до настоящего времени в наибольшей степени они опираются на традиционную с советских времен методологию. В них государственная служба рассматривается как особая трудовая деятельность, сопряженная с поступлением на нее, прохождением (выделяется при этом ряд этапов) и прекращением. Назначение государственной службы видится в реализации государственным служащим права на труд. Исследуется правовой статус государственных служащих. При этом большинство белорусских авторов опирается на объем и содержание правового регулирования, установленные действующим законодательством, используют преимущественно такой способ методологии исследования, как описание существующих законодательных форм, вносят ситуационные предложения о совершенствовании отдельных норм Закона о государственной службе. Государственную службу рассматривают с позиций административного или трудового права, не допуская их совмещения.
В то время как в основе современной методологии научного исследования государственной службы Республики Беларусь должен лежать сущностный подход к ее определению и выявлению назначения. Он обоснован тем, что, изучая государственную службу как объект правового регулирования, важно в первую очередь ответить на вопрос, что регулировать, и лишь потом – как регулировать. Значит, вопрос о сущности регулируемого явления является базовым, а его дополнение анализом иных, значимых для государственной службы признаков (место ее осуществления, стаж государственной службы, связь с государственным управлением и иными видами государственной деятельности) формирует сущностную концепцию государственной службы.
Указанная концепция применительно к Республике Беларусь опирается на Конституцию Республики Беларусь и содержит следующие ключевые положения:
– сущностное назначение государственной службы состоит в реализации государственной власти в интересах всего общества и обусловлено неразрывной связью государственной службы с государством и их двойной коррелятивной связью. Государственная служба существует не с ради создания возможностей для реализации способностей граждан к труду и удовлетворения их потребностей, а, наоборот, трудовая деятельность является средством достижения целей государственной службы;
– государственная служба Республики Беларусь имеет свою единую сферу, границы которой очерчены совокупностью государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы. Эти границы в реальном выражении представляют собой системно-структурный разрез государственной службы. Предлагается считать видами государственной службы следующие: политико-административную, службу представительных органов, судейскую, аппаратную, прокурорскую, военную и военизированную, со специальным выделением в аппаратной дипломатической и таможенной служб, имеющих яркую специфику, а также службы в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. Указанную систему целесообразно закрепить в законодательстве, которая в настоящее время не установлена;
– государственная служба особым образом сочетает в себе публичный и частный интерес (а не объединяет их как неразрешимо противоречивые проявления). В ней устанавливается приоритет публичного интереса и значит, приоритет административного права при правовом регулировании;
– она нераздельно связана с государственным управлением и иными видами государственной деятельности, имеет более широкое распространение в системе государственной власти, чем собственно управленческая деятельность.
В качестве интегрирующего звена правового регулирования выступают принципы. Они не получили системного изложения в Законе о государственной службе, не выделены наиболее значимые для правового регулирования. Для достижения наилучших целей этого регулирования их необходимо классифицировать в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные (принципы организации и осуществления) и специфические. Последние являются руководящими началами для специфичных видов службы (судейской, прокурорской и т.д.). Система принципов требует законодательного закрепления и раскрытия их содержания. Определяющими концепцию совершенствования законодательства о государственной службе Республики Беларусь выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности, согласованности, направленности и юридической упорядоченности, профессионализма и компетентности государственных служащих.
Описанная сущностная концепция детерминирует специальное исследование правовых отношений государственной службы, которые возникают и существуют в рамках единой, но неоднородной сферы. Обладая признаками неоднородности (сложность структуры государственной службы, ее многофункциональность как деятельности, а также совмещенная юридическая природа), но в то же время единой системной комплексности, они выступают в качестве одного из признаков, предопределяющих место права государственной службы в правой системе Республики Беларусь как комплексной отрасли законодательства. Соответственно, проведение системных исследований о ней без учета межотраслевой комплексности, а ограниченных только рамками отдельных отраслей права, нецелесообразно. Кроме того, в современных условиях комплексного регулирования государственной службы не следует пытаться разграничивать в ее сфере предметы смежных отраслей права. Как в комплексном образовании в ней особым образом сочетаются и модернизируются с учетом предмета правового регулирования конкретные правовые нормы, а их принадлежность к конкретным отраслям не имеет значения.
Вывод о существовании права государственной службы как комплексной отрасли законодательства предполагает ее структуризацию в рамках Общей и Особенной частей и выделение в ней собственного институционально-подотраслевого деления, а также определение логически построенной перспективной системы законодательства. Указанная система законодательства может включать следующие источники: 1) Конституцию Республики Беларусь, 2) собственно законодательство о государственной службе, базирующееся на Кодексе государственной службы и принятых в его развитие нормативных правовых актах (например, дисциплинарных уставах); 3) законодательство о комплектовании и осуществлении отдельных видов государственной службы, о чем должно специально указываться в Кодексе государственной службы и что относится к службе представительных органов и политико-административной службе; 4) иное законодательство, распространяющееся на сферу государственной службы в части, не урегулированной указанным Кодексом, для регламентации конституционных, финансовых, налоговых, пенсионных отношений.
Предложенный системный методологический подход к исследованию теоретических и практических проблем правового регулирования государственной службы Республики Беларусь позволяет сформулировать взаимосвязанные теоретические и практические выводы, а реализация его на практике – минимизировать проблемы правоприменения.
Наиболее значимые теоретические выводы касаются, во-первых, развития теории государственной службы: разработки ее сущностной концепции и определения системы, систематизации принципов, совершенствования теории правовых отношений и, во-вторых, – разработки нового научно обоснованного представления о праве государственной службы как комплексной отрасли системы законодательства Республики Беларусь.
Наиболее значимые практические результаты сводятся к следующему: определению системы законодательства, соответствующей отрасли; разработке концепции кодификации законодательства о государственной службе Республики Беларусь и реализуемой ее модели в виде Кодекса государственной службы; предложениям о развитии ряда существующих правовых институтов; формулировке правил для новых правовых институтов.