Беляков А.В. кандидат юридических наук, член общества «Нижегородский краевед»
Аннотация
Статья посвящена деятельности Нижегородской губернской прокуратуры по борьбе с нарушениями законности в деятельности местных советских органов власти и управления в период их становления. Методологической основой является использование трудов основоположников российского государства и советской юстиции. Источниковой базой являются материалы нижегородских архивов и периодика.
The PROSECUTOR's office of the Russian Federation IN the STRUGGLE FOR LEGALITY IN the ACTIVITIES of LOCAL AUTHORITIES AND MANAGEMENT IN the 1920-ies (based ON MATERIALS of the Nizhniy Novgorod PROVINCE)
V. Belyakov, candidate of law Sciences, member of company "Nizhny Novgorod regional specialist"
Abstract
The article is devoted to the activities of the Nizhny Novgorod regional Prosecutor's office in combating violations of law in the activities of local Soviet authorities and management during the period of their formation. The methodological basis is the use of works of founders of the Russian state and the Soviet of justice. Source base are materials of the Nizhny Novgorod archives and periodicals.
Ключевые слова: прокуратура, законность, прокурорский надзор, обследование, взыскания
Keywords: prosecutors, law, Prosecutor's supervision, inspection, penalty
В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г., отмечались комплексные задачи этого органа[1]. Ее основная компетенция заключалась в надзоре за законностью в РСФСР. В широкой дискуссии определяющими в оформлении задач были рекомендации В.И. Ленина. Статья «О двойном подчинении и законности», изданная через год после его смерти, являлась важным условием в теоретическом осмыслении компетенции прокуратуры в советской судебной системе[2].
Содержательные основания прокурорского надзора состояли в том, что прокуратура является частью судебной системы и органов юстиции в целом. Имеет возможность передавать дело в суд и в суде продолжать работу по предупреждению и пресечению правонарушений. Как отмечал Н.В. Крыленко: «У местной власти в борьбе за законность отрываются крылья за счет максимального влияния представителей центра»[3].
Председатель ВЦИК М.И. Калинин на IV Всероссийском съезде деятелей юстиции в марте 1922 г. отмечал: «До сих пор был только один подход: все, что мешает непосредственно укреплению советской власти, должно быть разрушено.< …> Заставить население уважать закон. Одна из задач, создать такой закон. Тогда только закон выполняется, когда этому закону все подчиняются» [4]. Возражая против расширения компетенции исполнительной власти, отмечал на Третьем всероссийском съезде Советов: «Во-первых, основная масса населения совершенно не имеет понятия о существующих законах; во-вторых, сложность жизни и умение преступного элемента так обходить статьи закона, что судьи не в силах, применить необходимую кару за преступление…Я стою за минимальное применение административного права»[5].
И.С. Кондурушкин подчеркивал, что «прокуратура должна быть фокусом, в котором будут сходиться все изломы нашей общественности. В ней накапливается громадный опыт по изучению всех недочетов нашей хозяйственной жизни. <…> Нужны показательные судебные процессы»[6].
В период становления прокуратуры как органа, представляющего советскую власть, обеспечивался классовый подход по надзору за соблюдением избирательных прав граждан, борьбе с частным капиталом и лицами, имеющими нетрудовые доходы, соблюдении законности в деятельности должностных лиц местных органов власти.
Первыми руководителями прокуратуры Нижегородской губернии[7] были: В.Н. Егоров (1922-1923 гг.), А.П. Фадеев (1923-1925 гг.), В.В. Осипов (1925-1927 гг.), В.И. Веселовский (1928-май 1929 гг[8]. К 1922 г. было 18 уездов, а по новому административному делению создано два рабочих района[9]. В штате губернского прокурора были заместитель и восемь помощников, а также 23 его помощника по уездам. В сентябре 1928 г. в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г. следователи из судов были переданы в подчинение губернской прокуратуры. В прокуратуре организованы следственные участки.
В период становления производится много действий, не входящих в компетенцию прокуратуры. Но постепенно налаживалось ее взаимодействие с судом. Выявляются направления взаимодействия с губернским исполнительным комитетом и через своих представителей, с органами уездного направления. Это происходит с детальным проникновением в основные сферы государственного управления, управления общественными делами, оперативно-хозяйственной деятельности предприятий. Растраты, мошенничества и аферы в системе государственного управления, нарушения избирательных прав граждан, пристальный надзор за хозяйственной деятельностью частного капитала, надзор за деятельностью ОГПУ, милиции и других органов власти и управления позволяет прокуратуре быть компетентным учреждением.
Особенное взаимодействие прокуратуры было с губернским судом. Постоянная работа с делами уголовно-правового и гражданско-правового характера позволяют выявить общие тенденции работы судебно-следственного аппарата и влиять на качество следствия и суда. На их основе даются рекомендации. Так, помощником прокурора Нижегородской губернии П.Г. Васильевым в виду хронического дефицита учебно-методических материалов для органов следствия и дознания подготовлено учебное пособие «Предварительное следствие»[10]. В нем содержалась информация по осуществлению следствия и дознания: организации производства следствия, ведении розыска, допроса, осуществления экспертиз, обысков и выемок, осмотров, освидетельствований. Подготовлен необходимый материал по проведению экспертиз, определению психологического состояния обвиняемого, окончанию следствия и другие нужные материалы для практических работников этой категории.
Одна из задач прокуратуры состояла в организации правовой пропаганды. Ежегодно в масштабах губернии проводились сотни лекций по правовой тематике с целью ликвидации правовой неграмотности граждан. Так, по проведению правовой пропаганды было задействовано в 1925 г. 171 человек пропагандистов и 220 лекторов, а в 1926 г соответственно – 237 и 535. Докладов проведено соответственно 482 (1925 г.) и 1724 (1926 г.) с охватом десятков тысяч человек[11].
Прокуратурой Нижегородской губернии только во второй половине 1925 года произведено более 400 обследований низового советского аппарата. Отмечалось сотни незаконных решений местных властей[12]. В этом вопросе изначально предполагалась значительная роль дисциплинарных судов. В Нижегородской губернии такой орган начал работу с первого октября 1923 г.[13]. В Положении о нем отмечалась подсудность служебных проступков должностных лиц волисполкомов и сельских советов. Уездные исполнительные комитеты имели право налагать дисциплинарные взыскания. Право ареста было отменено, оставлен выговор. Губернский дисциплинарный суд был подчинен Главному дисциплинарному суду ВЦИК[14].
Первый состав дисциплинарного суда Нижегородской губернии организован под председательством М.Н. Тюрина, бывшего заведующего управлением губернской милиции и состоял из пяти судей. С 1 октября по 15 ноября 1923 г. возникло 24 дисциплинарных дела работников губернского, уездного и волостного звена. В 1924 г. рассмотрено 26, а в 1925 г. – 25 дисциплинарных дел. Некоторое оживление произошло в 1926 г., когда было организовано 11 уездных и четыре районных дисциплинарных суда. В губернском дисциплинарном суде было проведено 13 заседаний, рассмотрено 51 дело, из которых 16 принято к своему производству, остальные отданы уездным исполнительным комитетам[15]. В 1927 г. таких дел рассмотрено 46, в 1928 г. – 53[16]. Однако деятельность губернского дисциплинарного суда оказалась не столь эффективной, как от него ожидалось. В конце 1928 г. дисциплинарные суды были ликвидированы[17]. Разбор дисциплинарных дел происходил в судах общей юрисдикции с участием прокуратуры, представляющим от государства сторону обвинения.
Нижегородским губернским исполнительным комитетом в 1925 г. принято распоряжение «О борьбе с бюрократизмом и волокитой». В нем отмечено усилить роль рабоче-крестьянской инспекции по борьбе с этим явлением, привлекать средства массовой информации, разъяснять массам о вреде этого явления, губернским профсоюзам рекомендовано усилить воспитательное воздействие, а прокуратуре рассматривать жалобы граждан и расследовать заметки рабочих корреспондентов[18].
Прокуратура Нижегородской губернии только за второе полугодие 1925 г. провела более 400 обследований деятельности советского аппарата в сельской местности[19]. Констатировано, что все замеченные незаконные постановления опротестовывались. Было выявлено, что взимались штрафы по делам, подсудным суду по уголовным делам, наложение взысканий на юридических лиц за нарушение обязательных постановлений по изъятию книг, в котором ничего мелкобуржуазного нет. Отмечены случаи замены штрафа строгим выговором, неправильного увольнения, установления порядка найма рабочей силы через посредническое бюро, штраф за неверное социальное страхование.
В отношении обязательных постановлений уездных исполнительных комитетов отмечалось отсутствие наблюдения за годичным сроком их установления и согласования действующего законодательства, отсутствие учета систематизации обязательных постановлений. Прокуратурой было зарегистрировано более 300 подобных актов.
По своему содержанию обязательные постановления разнообразны, но не вполне, как представлялось, соответствовали условиям жизни в сельской местности. Например, запрет курения табака в местах скопления людей, установление порядка производства строений, когда уездный исполнительный комитет должен обращаться в отдел местного хозяйства за его разрешением и приложить к этому соответствующую документацию.
Волостные исполнительные комитеты выносили постановления о сборах преимущественно целевого и единовременного характера на строительство яслей, постройку домов и строений к ним. В области административной репрессии происходит неверное представление о неограниченности своих прав в пределах волости: за нарушение обязательных постановлений арестовывались, штрафовались без постановления.
Сельские советы выступали как представители крестьянства, защищая их интересы, нередко за плату. Наблюдалось неправомерное наделение усадебными участками, установление сборов, наложение штрафов за лесопорубки, выдача разрешений на вечеринки, появление в пьяном виде должностных лиц органов местного управления.
Финансовые органы в уезде не всегда верно относились к важности работы по сбору налога, стремились уйти от него. Имелись вопросы к деятельности комитетов взаимопомощи. Отдельные учреждения, имея доходные источники, сдавали помещения в аренду частным лицам, а комитеты взаимопомощи оставались при этом без средств.
Прокуратурой обследовались 34 отделения милиции в сельской местности. Отмечалась медленность исполнения по взысканию штрафов, причем этот учет нигде не ведется, особенно в летний период. Установлены случаи неверного ведения дел по обвинению несовершеннолетних. Вместе с тем вещественные доказательства, как правило, везде сохранялись. Состояние органов следствия в уездах отмечалось как удовлетворительное, но имелись случаи содержания под стражей свыше двух месяцев.
В семи судебных участках содержалась неверная квалификация преступлений, в восьми – затяжка приговоров для проведения в исполнении, а в шести – неверное прекращение дел по ст. 4 УПК, возбужденное в порядке частного обвинения без примирения сторон. В судах готовятся дела, разрешенные в административном порядке. Четыре суда прекратили дела без основания. По гражданским делам имелось 2 прекращенных дела по новым статьям, два – когда судьи отказывали в применение исковых заявлений, в том числе в применении или нарушении гербового сбора, сборе с избыточными судебными пошлинами.
При обследовании 40 волостных земельных комиссий в восьми из них обнаружен медленный разбор дел (более восьми месяцев), в семи - рассмотрение «безземельных» споров (снос построек, о лесопорубках, об изменении в составе двора и т.п.), в пяти – земельные комиссии открывают секретное, или специальное делопроизводство.
В Нижегородской губернии развивается кооперативное движение. На 1 апреля 1924 г. выявлено 1017 кооперативов[20]. Кооперация рассматривалась как организация с целью вовлечения крестьянства через советы, органы низовой кооперации массы середняков и бедняков[21]. Прокуратура боролась с лжекооперативами «не боясь перегнуть палку, таким путем мы отбираем у буржуазии возможность прикрытия кулацкого нутра кооперативной вывеской». Губернский прокурор Н. Осипович предлагает создать по вопросам участия частного капитала в хозяйственной жизни особые «тройки» в уездных исполнительных комитетах, земельных инспекциях, финансовых отделах[22]. К осени 1924 г. создано 106 «троек», «поставить препоны кулаку, промышленнику, обеспечив кредитом только кустаря, без эксплуатации труда человека»[23].
По данным прокуратуры Нижегородской губернии только в 1925 г. возникло 70 дел судебных дел по растратам в государственных органах, кооперации, профсоюзах. По более 40 делам суды вынесли определения о привлечении к уголовной ответственности, по отдельным делам – по КЗОТ, ГК РСФСР[24]. Проводятся меры по вытеснению из экономической жизни частных предприятий. На основании распоряжения по прокуратуре Нижегородской губернии, подготовленного по циркуляру от 30 апреля 1928 г. НКЮ РСФСР «О борьбе с лжекооперативами» обследована деятельность промысловых коопераций. Результатом обследования более 300 частных предприятий стало выявление 30 лжекооперативов, в 18 обнаружены мошенничество, злоупотребления[25].
К середине двадцатых годов повсеместно организуются выборы в органы государственной власти и местного управления. Проведение выборов осуществлялось на основании Конституции РСФСР, специальной инструкции ВЦИК о выборах городских и сельских советов от 4 ноября 1926 года[26]. Только в 1926 календарном году в Нижегородской губернии было лишено избирательных прав 28.769 человек (2,1% от всего населения), а в 1927 г. уже 64.297 человек, что составляло 4,5%[27] населения.
По Инструкции о выборах 1926 года вводились новые категории лиц, пораженных в правах: служители религиозных культов, агенты полиции и жандармерии. Согласно статистике количество служителей религиозных культов составило 8.595 человек[28], агентов полиции и жандармерии – 4.026 человек[29]. Только число этих двух категорий лиц, пораженных в правах, при проведении избирательной кампании 1927 г. составило 12.620 человек, а живших на нетрудовой доход – 29.737 человек. В ноябре 1926 г. была принята Инструкция ВЦИК «О признаках дифференциации крестьянских хозяйств»[30].
В соответствии с Основным законом можно было бы написать жалобы, ходатайства. Писавшими жалобы, чаще всего упоминался пункт 17 Инструкции ВЦИК, относившийся к лицам, ранее прибегавшим к наемному труду, занимавшимися торговлей, являвшимися служителями религиозных культов, агентами полиции и жандармерии. Юридической службой Нижгубисполкома на жалобы граждан о восстановлении избирательных прав справедливо отмечалось, что «проверка применения статей 68 и 69 Конституции РСФСР и Инструкции ВЦИК по лишению избирательных прав вверена не избиркомам, а уездным комитетам партии с утверждением этих решений губернскими исполнительными комитетами. Такие возможности имеет только суд»[31].
В ЦИК РСФСР на начало 1928 г. поступило 10.800 жалоб на лишение избирательных прав в 1927 г., тогда как год назад их поступило 469[32]. К концу 1928 г. количество жалоб увеличилось вдвое, составив 4% от всех жалоб[33]. В журнале «Власть Советов» в письме из Нижегородской губернии отмечалось о случаях взяточничества, что «некоторые волисполкомы не дожидаясь обжалования с извещением, требовали по 10-20 рублей с каждого члена семьи»[34]. Городские жители боялись быть исключенными из профсоюза, государственной службы, потери отдельных социальных льгот.
Одной из основных задач прокуратуры было осуществление обвинения в суде. Статьи УПК, принятого в 1922 г., подвергались частому изменению. Основная тенденция прокуратуры – это побуждение суда не затягивать процесс дознания и следствия, находящееся до 1928 г. по штатной расстановке в судах. Это один из аргументов против оппонента в судебном процессе – членов коллегий защитников[35].
Прокуратура в 1928 г. с принятием новых норм УПК лишается своего оппонента в силу классовости суда, «который в первую очередь защищает интересы рабочего государства и в тех же пределах должен быть объективным защитником каждого трудящегося, как в гражданском, так и уголовном процессах»[36]. По новому УПК следствие полностью подчинялось прокурору. Ему передавался следственный аппарат. На нем лежала ответственность подбора следственного материала. Предоставлялось право предания суду, упразднялось распорядительное заседание как институт. Устранена двойственность положения следствия и дознания. Критиковались меры судебной репрессии, прежде всего за отсутствие методов осуществления классовой политики и мягкости наказания к непролетарским элементам. Ко времени принятия нового УПК происходит тенденция к преимущественному использованию в карательной политике замены краткосрочного лишения свободы принудительными работами.
На ХV съезда ВКП (б), отмечалось: «Всякий, кто содействует основной линии партии в городе и деревне идет по линии социалистического строительства, кто идет против, тот содействует капиталистической тенденции развития». «Усилить проверку исполнения советских законов, обеспечивая массовую проверку с помощью рабочих и крестьян проведения в жизнь мероприятий правительства и установив строжайшую ответственность лиц и органов, виновных в невыполнении <…>законов правительства» [37].
Прокуратура Нижегородской губернии выявляла должностные преступления. Особенно известным стало дело старшего следователя Нижегородского губернского суда Г.А. Шолохова. Обвинительное заключение судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда РСФСР от 27 апреля 1925 г., подтвердило выдвинутое обвинение прокуратурой Нижегородской губернии. Приговор в отношении судебных работников: Шолохова Г.А., Власова Н.М., Рощина А.М. - расстрел, отмечены санкции в отношении 26 гражданских лиц[38], осужденных во взяточничестве[39].
Существенное значение имело нарушение финансовой дисциплины. При активном влиянии прокуратуры судами осуществлены два крупных судебных процесса над финансовыми работниками губернского и уездного звена. Важно, что судом выявлена типично уголовная, а не политическая сущность деятельности работников финансовых органов, осуществлявших растраты и хищения. В 1927 году было осуждено 51 человек[40], в 1928 году – 91 человек[41].
В деле Горкоммунодела г. Н.Новгорода у заведующего финансовой частью И.С. Литвиненко прокуратурой обнаружены акты подоходных сборов и денежные средства со 105 физических лиц по-месячно в сумме 3.121.000 руб. за весь календарный 1928 г[42]. В марте 1929 г. дело передано в ОГПУ. Проверкой прокуратуры обнаружены крупные растраты во Всекобанке, личный состав которого тоже стал под контроль органов государственной безопасности[43]. Рассмотрено дело фармацевтов по мошенничеству лекарствами. На скамье подсудимых оказалось 53 человека. В отношении 19 человек применены меры судебной репрессии[44]. Дело также стало под контроль ОГПУ, которое вменяло мошенничество в крупных размеров, обремененное семейными узами.
Из рассмотренных в 1928 г. 1574 дел по хлебозаготовкам, 914 – преступлении по должности и против личности. Также были дела: контрреволюционные – 5; против порядка управления – 68; хозяйственные – 37; имущественные. Для сравнения – в 1927 г. подобных дел было зарегистрировано 1220, из них 663 по должности, 413 – против личности[45].
Проведен анализ дел нарушений законности местными органами власти за 1925-1927 годы. Прокуратурой РСФСР зарегистрировано протестов в 1925 г. 25.324 факта, в 1926 г. – 40.936, в 1927 г. – 40.034[46]. В процентном отношении: незаконный штраф – 50,5%; нарушение правил сбора налогов - 8,6%; нарушение земельного и лесного законодательства – 6,8%; незаконное лишение избирательных прав – 3,5%; нарушение законов о труде – 2,6%; незаконный арест и принудительные работы – 2,2%; незаконное присвоение судебных функций – 2,1%; нарушение финансово-бюджетной дисциплины – 1,6%; незаконная муниципализация – 1,2%; нарушение правил торговли – 0,7%; прочие нарушения – 21,3%[47]. Организация и деятельность органов власти на местах имела проблемы в качественном составе, малограмотности, профессиональной необученности. Многое покоилось на традиции. Не последнюю роль играл и личный имущественный интерес. В рассмотрении подобных вопросов значительна роль прокуратуры.
ЛИТЕРАТУРА
Ленин В.И. О двойном подчинении и законности /Полн. собр. соч. Т.45. С.198-201.
Калинин М.И. Выступление на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции, март 1922 г. //Еженедельник советской юстиции. 1922. №5. С.3-7.
Крыленко Н.В. К проблеме нашего судоустройства //Еженедельник советской юстиции. 1928. №9. С.3-6.
Курский Д.И. ХУ съезд партии и органы юстиции //Еженедельник советской юстиции. 1928. №1. С.1-3.
Кондурушкин И.С. Новые задачи прокуратуры //Рабочий суд. 1925. №13/14. С.3-6.
Батюкова Н.И. Источники Центрального архива Нижегородской области по истории нижегородской прокуратуры советского периода. Материалы IУ Нижегородской архивоведческой конференции. Нижний Новгород, 2008. С.164-166.
Беляков А.В. Прокуратура Нижегородской губернии в 1920-е годы//Социальные и гуманитарные науки: образование и общество. Т.1: сб. статей. Нижний Новгород, 2013. С.175-179.
Беляков А., Дегтева О., Сенюткина О., Смирнов С. Политические репрессии в Нижегородской области. 1917-1953. Н. Новгород, 2016. С.131-143.
Макаров И.А. Нижегородские губернские прокуроры. Н.Новгород, 2004.
Из истории прокуратуры Нижегородской области//ЦАНО. Ф.5970. Оп.3. Д.270. Л.1-40.
Осипович Н. Усилим бдительность при проведении российского законодательства //Нижегородская коммуна. 1926. 1 января.
Осипович Н. О содержании правовой деятельности уездного и низового советского аппарата //Нижегородская коммуна. 1926. 12 января.
Осипович Н. Упрощение УПК //Нижегородская коммуна. 1928. 20 января.
ГКУ «ЦАНО» Ф.-Р.1290 – Нижегородский губернский суд (1923-1928 гг.).
ГКУ «ЦАНО» Ф.-Р.2817 – Прокуратура Нижегородской губернии (1922-1929 гг.).