В настоящее время дискуссионными являются вопросы правового регулирования в сфере обращения с отходами. В специальной литературе и в практической деятельности хозяйствующих субъектов не сложилось единого мнения о направлениях совершенствования системы правового регулирования в сфере обращения с отходами.
Согласно Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности (п. 30 ч. 1 ст. 12 № 99-ФЗ от 4 мая 2011 г.).
Но уже с 1 июля 2015 года вступают в силу изменения, в соответствии с которыми лицензированию будет подлежать деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.
Жидкие бытовые отходы – это отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения. В их состав входят остатки после приготовления пищи, текущей и генеральной уборок, стоки из нецентрализованной канализации. ЖБО в отсутствие централизованной системы отведения собираются в выгребных ямах и септиках. Жидкие бытовые отходы относятся к классу малоопасных. Однако их длительное хранение в отстойниках и сброс на грунт и в водоемы без проведения очистных мероприятий строго запрещены.
Работу с жидкими бытовыми отходами регламентируют законы и постановления, кодексы, экологические и санитарные правила и нормы, стандарты.
Основной документ – «Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких отходов». Был утвержден 10.02.1997, изменения действуют с 01.05.2005.
Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 10.02.97 N 155, регулируются отношения между потребителями и исполнителями в сфере оказания услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, включая вывоз фекальных отходов нецентрализованной канализации.
При этом в указанных правоотношениях под потребителем понимается гражданин, использующий, заказывающий или имеющий намерение заказать услуги по вывозу бытовых отходов исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Федеральный закон № 52-Ф3 «О санитарно-эпидемиобиологическом благополучии населения».
Федеральный закон № 44-Ф3, действующая редакция – от 01.12.2014 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Стоит отметить, что на практике нередко возникали спорные ситуации при трактовке понятий сбора, накопления, размещения, хранения отходов. Например, контролирующие органы относили к деятельности по сбору отходов деятельность по их накоплению в мусорных контейнерах организации; накопление макулатуры ошибочно принимали за ее хранение и т.д.3.
Транспортировка ЖБО осуществляется организацией, обладающей:
лицензией на вывоз и сбор жидких бытовых отходов;
специализированным транспортом;
договором с предприятиями по очистке, на которые будут доставлены ЖБО.
Потребитель должен получить информацию о государственной регистрации, номере лицензии исполнителя и сроке ее действия. Требования к лицензированию деятельности на вывоз и утилизацию ЖБО связаны с вероятностью их выгрузки в несанкционированных местах и ухудшением в связи с этим экологической обстановки.
На основании ч.5 ст.7 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении) абоненты, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к централизованной системе водоотведения, заключают с гарантирующими организациями договоры водоотведения. Абоненты, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к централизованной системе водоснабжения и не подключены (технологически не присоединены) к централизованной системе водоотведения, заключают договор водоотведения с гарантирующей организацией либо договор с организацией, осуществляющей вывоз жидких бытовых отходов и имеющей договор водоотведения с гарантирующей организацией.
Поскольку в приведенных положениях Закона о водоснабжении прямо не поименован договор, подлежащий к заключению между абонентом и организацией, осуществляющей вывоз жидких бытовых отходов и имеющей договор водоотведения с гарантирующей организацией, по мнению ФАС России, в указанных правоотношениях необходимо руководствоваться положениями гл.39 Гражданского кодекса РФ, регламентирующей порядок заключения договоров возмездного оказания услуг.
В соответствии с п.15 ст.2 Закона о водоснабжении под организацией водопроводно-канализационного хозяйства понимается юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем.
С учетом того, что деятельность организаций по вывозу жидких бытовых отходов не является эксплуатацией централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, по мнению ФАС России, указанные организации не являются организациями водопроводно-канализационного хозяйства.
Говоря о понятийном аппарате ФЗ «Об отходах производства и потребления», необходимо отметить следующее. Упомянутым ранее Законом № 458-ФЗ ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» была дополнена определением понятия «твердые коммунальные отходы» - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Понятно, что агрегатное состояние таких отходов не всегда твердое, иными словами, к твердым коммунальным отходам относятся все виды отходов, образуемые человеком в процессе жизнедеятельности, в частности по месту проживания и по месту работы. В этой связи полагаем, что правильнее было бы называть такие отходы «отходами потребления» или «бытовыми отходами».
В соответствии с п. 7 ст. 1 № 458-ФЗ ст. 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дополняется п. 2, согласно которому индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, имеющие лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, не вправе осуществлять указанную деятельность на конкретном объекте по обезвреживанию и (или) размещению отходов I - IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I - IV классов опасности другими индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.
Министерство экономического развития Российской Федерации в своем заключении на проект поправок Федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 7 октября 2011 года, отмечает следующее:
1. Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» из перечня лицензируемых видов деятельности были исключены сбор и использование отходов I - IV класса опасности. В связи с этим все лицензиаты переоформляли свои лицензии (основание - изменение названия лицензий). Спустя 2 года предполагается возврат к лицензированию сбора, транспортирования, обработки, утилизации (использования) отходов.
2. Ограничение, вводимое п. 2 ст. 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления», представляется необоснованным, ограничивающим свободу предпринимательства. Непонятно, почему несколько юридических лиц или индивидуальных предпринимателей не могут использовать один объект по обезвреживанию и (или) размещению отходов I - IV классов опасности в соответствии с договором совместного использования. Например, владелец полигона твердых бытовых отходов (ТБО) может сдать в аренду одну из карт полигона другому юридическому лицу, имеющему соответствующие разрешительные документы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами.
Действительно, подобная нестабильность законодательства говорит о несовершенстве системы лицензирования в области обращения с отходами. Альтернативой лицензирования деятельности в сфере обращения с отходами может выступать внедрение системы саморегулирования.
В действующем законодательстве об отходах о саморегулируемых организациях не упоминается. Притом, что такие организации существуют на практике.
В соответствии с действующим законодательством саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных ФЗ «О СРО» и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3 ФЗ «О СРО»)1. На практике саморегулируемые организации в сфере обращения с отходами создаются в организационно-правовых формах некоммерческих партнерств и ассоциаций (союзов) (примеры существующих СРО в сфере обращения с отходами приводятся нами выше). Исходя из анализа практики создания саморегулируемых организаций, полагаем, что основанием для объединения в саморегулируемые организации может быть деятельность операторов (индивидуальных предпринимателей или юридических лиц) в сфере обращения с отходами.
В настоящее время организации, занятые в сфере обращения с отходами, входящие в состав СРО операторов по обращению с отходами, осуществляют свою деятельность на основании лицензии. Лицензию в указанной области хозяйствующий субъект может получить на любой из подлежащих лицензированию видов деятельности отдельно, например на сбор и транспортирование отходов (напомним, что деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I - IV классов опасности войдет в перечень лицензируемых видов деятельности с 1 июля 2015 года). При этом наименование лицензии включает весь перечень лицензируемых видов деятельности, а перечень видов деятельности, право заниматься которыми лицензиат защитил, указывается в приложениях к лицензии.
В юридической литературе развитие систем саморегулирования в Российской Федерации называется перспективным направлением, представляющим собой альтернативу государственному регулированию, и является эффективным механизмом регулирования предпринимательской деятельности и рынка.
Обязательным условием для участников рынка обращения с отходами при этом должно быть членство в одной из саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами».