Справка к заседанию Комитета по развитию сельского хозяйства Конгресса 11 июля 2018 года
По вопросу «О состоянии земель сельскохозяйственного назначения и законодательных мерах, обеспечивающих их рациональное использование».
Общемировые запасы, пригодных для ведения сельскохозяйственного производства составляют порядка 5 млрд. га (из них пашня - 1,4 млрд. га). При этом 8,9% мировой пашни находится в Российской Федерации, т.е. земельные ресурсы – это не только необходимое условие продовольственного самообеспечения, но и существенное преимущество нашей страны.
Состав земельного фонда неоднороден и традиционно (уже много десятилетий) с учетом установленного правового режима, фактического состояния и иных характеристик он подразделяется на различные виды земель. Основными факторами такой дифференциации в настоящее время являются: 1) категории земель, 2) земельные угодья, а также 3) формы и виды собственности на землю (последний фактор дифференциации возник как результат земельной реформы 90-х годов).
Категория земель в составе земельного фонда – это его часть, выделяемая по основному целевому назначению в зависимости от ее природного, социального и экономического значения и имеющая ограничения по использованию ее в иных, нежели для нее установлено целях. Самовольно изменить такое назначение нельзя. Несоблюдение целевого назначения может повлечь за собой изъятие земельного участка у его правообладателя.
Аналоги отечественных категорий земель (хотя и не полные) имеются, в большинстве развитых государств – в европейских континентальных системах по результатам утверждения планов развития территории определяется возможность использования земель в тех или иных целях; в Канаде указанным категориям соответствуют так называемые зоны управления земельными ресурсами, на территории которых вводится особый режим использования, контроля и защиты земель с целью поддержания экологического баланса и качественного состояния земель; в Австралии с 1994 года применяется классификатор использования и управления землями и др.[1].
Впрочем, отечественный институт категорий земель уникален, в силу того, что он сформировался в результате национализации всего земельного фонда – именно став единоличным собственником, советское государство определило хозяйственное назначение всех земель и земельных участков. Тогда как в дореволюционной России целевых категорий земель не было, и в основе структурирования земельного фонда тогда лежал субъектный состав владельцев и пользователей земель (государственные земли, удельные земли, кабинетские (дворцовые) земли, монастырские и церковные земли, майоратные земли, частновладельческие земли, посессионные, общественные и крестьянские земли[2]).
В настоящее время имеются семь категорий земель (рис. 1), изначально же при введении целевой категорийности их было всего две. В случаях, прямо предусмотренных законом, целевое назначение земель и земельных участков может меняться (см. – раздел 5.2) – они подлежат переводу из одной категории в другую. Поэтому соотношению суммарных площадей указанных категорий свойственна достаточно высокая динамика. Изменение распределения земельного фонда по категориям за последние 25 лет приведено в табл. 1.
Рис. 1. Распределение земельного фонда страны по категориям
Кратко характеризуя различные категории земель, следует отметить, что земли сельскохозяйственного назначения выступают в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве, все они имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия их почв. К данной категории относятся все предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей земли при условии, что они расположены вне границ населенных пунктов.
Таблица 1
Площадь земель различных категорий по стране в целом, в млн. га
| 2015 к 1990 в % | |||||||
| Земли сельскохозяйст-венного назначения | 639,1 | 656,7 | 406,0 | 401,6 | 393,4 | 383,7 | 60,0 |
| Земли населенных пунктов | 7,5 | 38,7* | 18,7 | 19,1 | 19,6 | 20,3 | 270,7 |
| Земли промышленности и иного специального назначения | 16,0 | 17,6 | 17,3 | 16,7 | 16,8 | 17,4 | 108,8 |
| Земли особо охраняемых территорий и объектов | 17,4 | 28,8 | 32,0 | 34,2 | 34,9 | 270,1 | |
| Земли лесного фонда | 895,4 | 843,8 | 1096,8 | 1104,9 | 1115,8 | 1126,3 | 125,8 |
| Земли водного фонда | 4,0 | 19,3 | 27,8 | 27,9 | 700,0 | ||
| Земли запаса | 130,1 | 104,7 | 111,2 | 105,4 | 101,3 | 89,7 | 68,9 |
*в середине 1990-х годов соответствующие земли учитывались как переданные в ведение местных органов поселений, в том числе и расположенные вне их границ.
Для земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены также особые правила их гражданского оборота – невозможность их приобретения в собственность иностранными лицами, ограничение максимального размера концентрации таких земель на праве собственности у одного частного лица, преимущественное право государства купить земельный участок при его продаже частным лицом[3].
Суммарная площадь земель этой категории в настоящее время составляет 383,7 млн. га (это 22,5% от общей площади земельного фонда), за 25 лет она сократилась на 40%. Иногда такое сокращение ошибочно называют утратой плодородных земель в результате неудач и ошибок аграрной реформы 90-х годов. Но в действительности это сокращение произошло, главным образом, по причине перевода залесенных земель данной категории в состав земель лесного фонда. Сравнивая абсолютные цифры, видно, что сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения (на 250 млн. га) соответствует увеличению суммарной площади земель лесного фонда за это же время на 230 млн. га. Конечно, в результате расширения городов, строительства различных промышленных и транспортных объектов сокращение сельскохозяйственных земель происходит (но не на 40%). Процессы выбывания земель из аграрной сферы идут уже давно. Так, за период 1965-1990 годов площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилось на 47,3 млн. га, а за самый активный период реформ (1991-1992 годы) – на 18,8 млн. га, что существенно меньше, чем за предреформенные годы. В то же время даже незначительное сокращение земель, непосредственно используемых в сельскохозяйственном производстве, является негативным процессом, и такие факты должны быть сведены к минимуму.
Земли населенных пунктов являются единственной категорией, имеющей четкое отграничение от других категорий земель – благодаря наличию границ населенных пунктов (городских и сельских). К городским населенным пунктам относятся города и поселки, а к сельским – села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные населенные пункты. Все расположенные в их границах земли используются и предназначены для застройки и развития этих поселений. Если же такие границы по какой-либо причине не были установлены, то в состав земель населенных пунктов включаются вся фактическая застройка и примыкающие к домам приусадебные участки (последнее особенно характерно для земель сельских населенных пунктов). Общая площадь земель данной категории сейчас составляет 20,3 млн. га (около 1% территории страны). За постсоветский период она увеличилась почти в 3 раза (это произошло, в том числе за счет земель сельскохозяйственного назначения, которые были включены в границы поселений).
К землям промышленности и иного специального назначения отнесены такие, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач. Площадь земель данной категории изменилась незначительно (за 25 лет увеличение с 16,0 до 17,4 млн. га), поскольку они меньше, чем земли других категорий оказались вовлеченными в процессы земельного реформирования 90-х и последующих годов.
Суммарная площадь земель особо охраняемых территорий и объектов составляет 47,0 млн. га (2,8% общей площади земельного фонда страны), она достаточно равномерно увеличивалась на протяжении всего постсоветского периода (в итоге – почти в 3 раза). К этим землям относят такие, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Это ООПТ, занимаемые государственными природными заповедниками, национальными и природными парками, государственными природными заказниками, памятниками природы, дендрологическими парками, ботаническими садами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами, а также земельные участки под объектами физической культуры и спорта, отдыха и туризма, памятниками истории и культуры. Для земель данной категории установлен особый режим их охраны. В целях обеспечения их сохранности они полностью или частично изымаются из хозяйственного использования. Особенности использования земельных участков, отнесенных к данной категории (и установленные ограничения), зависят, главным образом, от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются.
Земли лесного фонда – это наибольшая по площади категория земель – 1126,3 млн. га (65,7% земельного фонда). В составе данной категории выделяют непосредственно лесные земли (они могут быть покрыты лесной растительностью или не покрыты ею, но предназначенными для ее восстановления – вырубки, гари, участки, занятые питомниками и т.п.), а также нелесные земли. Последние входят в данную категорию, если они предназначены для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги, и др.). Как отмечено выше, общая площадь земель лесного фонда существенно увеличилась (на 25%) в результате перевода лесных угодий из состава категории земель сельскохозяйственного назначения. Причем этот процесс все еще продолжается, и в перспективе суммарная площадь земель данной категории может еще увеличиться (примерно на 50 млн. га[4]).
Что касается земель водного фонда (их общая площадь – 28 млн. га), то согласно законодательству к данной категории должны быть отнесены все земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, либо занятые расположенными на них гидротехническими и иными сооружениями (кроме земель в границах населенных пунктов). Между тем, около 40 млн. га земель, на которых имеются различные водные объекты, пока отнесены к землям иных категорий (главным образом – лесного фонда, сельскохозяйственного назначения и запаса). Поэтому для земель данной категории характерен процесс, аналогичный (но меньший по масштабу) землям лесного фонда – увеличение площади земель водного фонда (в 7 раз) стало результатом перевода земель под водными объектами, которые ранее относились к другим категориям. Как и в предыдущем случае, вероятно, этот процесс будет продолжаться.
К землям запаса относят такие, которые не предоставлены ни гражданам, ни юридическим лицам. Сейчас их общая площадь составляет 89,7 млн. га (5,2 %), и, как видно из табл. 1, она сокращается (почти на треть). Отчасти это можно объяснить большей востребованностью земельных ресурсов в условиях их вовлечения в использование под различные цели (то есть повышением интереса к земле как имущественному активу и пространственному базису). Но надо принимать во внимание, что до середины «нулевых» годов в эту же категорию включались все неиспользуемые земли фонда перераспределения земель (его общая площадь более 40 млн. га). Тогда как в настоящее время в целях сохранения этих земель для будущего аграрного производства указанный фонд включен в категорию «сельскохозяйственное назначение».
Следующая характеристика земельного фонда – его распределение по угодьям – отражает фактическое состояние земель.
Земельные угодья – это земли, систематически используемые или пригодные для использования под конкретные хозяйственные цели и отличающиеся по природно-историческим признакам. В некоторой степени угодья соответствуют категориям, и это закономерно – например, пригодные для сельскохозяйственного производства и используемые для этого сельскохозяйственные угодья должны быть в составе категории «сельскохозяйственное назначение». В то же время непосредственно сельскохозяйственные угодья занимают лишь немногим более половины площади земель соответствующей категории (196,2 млн. га). Остальные же земли этой категории – это или малонаселенные территории, используемые для северного оленеводства, охоты и рыбной ловли малочисленными народами Севера (почти треть площадей данной категории), или заняты лесами и кустарниками (около 20 %), а также водными объектами, дорогами и т.п., что не позволяет использовать их в сельскохозяйственном производстве. При этом еще почти 25 млн. га используются для выращивания сельскохозяйственной продукции (главным образом – населением), но относятся к другим категориям земель (например, к землям населенных пунктов), а соответственно в условиях действующих категорий земель находятся вне системы правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения. То есть, одни и те же по сути угодья могут иметь (и имеют) разный правовой режим.
Россия обладает весьма внушительными земельными ресурсами для сельскохозяйственного производства, занимая, по данным ФАО ООН, 4-е место в мире по площади пахотных земель (рис. 2), но при том, что наша страна располагает 9% всех продуктивных земель планеты, на ее территории производится лишь около 2% мирового объема сельскохозяйственной продукции[5].
Рис. 2. Площади пахотных земель в крупнейших по их запасам странах, в млн. га
Действующее законодательство признает сельскохозяйственные угодья наиболее ценными из всех земельных угодий, закрепляет за ними приоритет в использовании и предусматривает их особую охрану.
Рис. 3. Структура сельскохозяйственных угодий в России (во всех категориях земель) на 1 января 2017 г.
Общая площадь сельскохозяйственных угодий сейчас составляет 220,1 млн. га (12,9% всего земельного фонда страны). К этим угодьям относятся:
пашня (121,7 млн. га), которая систематически обрабатывается и используется под посевы сельскохозяйственных культур;
залежь (4,9 млн. га) – это земли, которые ранее использовалась под пашню, но более года не используются для посева сельскохозяйственных культур;
кормовые угодья – сенокосы и пастбища (92,5 млн. га), которые систематически используются, соответственно, под сенокошение или для выпаса сельскохозяйственных животных;
многолетние насаждения (1,8 млн. га) – это такие угодья, которые используется под искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые многолетние насаждения для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции (сады, виноградники и т.п.).
Современная структура сельскохозяйственных угодий (во всех категориях земель) отражена на рис. 3, а изменения в соотношении сельскохозяйственных 1) правовой категории и 2) фактических угодий – на рис. 4, который показывает, что последние полвека идет процесс сокращения общей площади непосредственно сельскохозяйственных угодий (в итоге – больше чем на 5%). Причем, основное сокращение площадей пришлось на 70-80-е годы, когда наблюдалось масштабное промышленное и транспортное строительство (в том числе на землях сельскохозяйственного назначения). В настоящее время основными причинами сокращения сельскохозяйственных угодий являются: прекращение деятельности агрохозяйств, в результате которого часть их земель оказывается заброшенной; изъятие земель для несельскохозяйственных целей; изменение вида разрешенного использования в связи с изменением (установлением) границ населенных пунктов; перевод земель в другие категории. То есть многолетний процесс выбывания плодородных земель из сельскохозяйственного процесса продолжается.
Рис. 4. Площади земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий (во всех категориях земель) в 1965-2015 годах (в млн. га)
Кроме того, что идет сокращение площадей сельскохозяйственных угодий (с 1990 года в целом по Российской Федерации их площадь уменьшилась еще на 2,2 млн. га) в последние годы наблюдается также ухудшение их структуры (соотношения наиболее ценных – пахотных и иных земель). Так, площадь пашни сократилась на 10,8 млн. га; тогда как суммарная площадь кормовых угодий возросла более чем на 4 млн. га, а залежи – на 4,6 млн. га (в 14 раз).
Что касается качественного состояния земель и уровня их плодородия, то хотя соответствующие наблюдения, проводимые подведомственными Минсельхозу России службами (центры и станции агрохимической службы, станции химизации и сельскохозяйственной радиологи), затрагивают не всю территорию, они репрезентативны и позволяют сделать выводы о состоянии плодородия земель.
Так, из 97,2 млн. га обследованной пашни – 33,7 млн. га (34,7%) – это кислые почвы, требующие первоочередного известкования, из которых 2,6% – сильно и очень сильнокислые почвы.
Причем на кислых почвах на 25-30% снижается эффективность минеральных удобрений. Кислая реакция почвенной среды является одной из причин низкого качества урожая сельскохозяйственных культур, снижения зимостойкости озимых сельскохозяйственных культур.
Почвы с наиболее благоприятным уровнем реакции среды – близким к нейтральному (рH 5,6 – 6,0), распространены на площади 19,4 млн. га, что составляет 19,9% от общей обследованной площади пашни. Почвы, характеризующиеся нейтральной реакцией (рH ˃6,0), занимают 27,3%, или 26,5 млн. га. Площади почв с pH выше 7,5 составляют 17,4 млн. га, или 17,9%.
Наибольшие площади пашни, нуждающиеся в известковании, сосредоточены в Центральном, Северо-Западном, Уральском и Дальневосточном федеральных округах: 58,5%, 45,8%, 48,8% и 85,9% соответственно.
Очень сильнокислые (рH <4,0) и сильнокислые (pH 4,1 – 4,5) почвы распространены в основном в Центральном, Северо-Западном, Приволжском и Дальневосточном федеральных округах. Здесь они занимают соответственно 2,8%, 6,6%, 3,7% и 15,2% от общей обследованной площади пашни в этих округах. В Уральском и Сибирском федеральных округах сильнокислые и очень сильнокислые почвы выявлены на площади 1,7%.
Почвы средне- (рH 4,6 – 5,0) и слабокислые (рH 5,1 – 5,5) выявлены в шести федеральных округах и занимают значительные площади пашни: в Центральном – 55,7%, Северо–Западном – 39,2%, Приволжском – 30,3%, Уральском – 47,1%, Сибирском – 28,7% и Дальневосточном – 70,7%.
Почвы с благоприятным уровнем кислотности (pH 5,6 – 6,0) в Центральном федеральном округе занимают 23,9% площади, Северо–Западном федеральном округе – 25,7%, Приволжском федеральном округе – 18,8%, Уральском федеральном округе – 26,8%, Сибирском федеральном округе – 30,4% и Дальневосточном федеральном округе – 30,4%.
Наибольший удельный вес почв с нейтральной реакцией среды
(рH ˃6,0) в Южном (27,6%), Приволжском (32,9%) и Сибирском (35,0%) федеральных округах. В Центральном и Уральском федеральных округах такие почвы занимают соответственно 17,6% и 23,1%, наименьшую часть от обследованной площади – 4,4% нейтральные почвы занимают в Дальневосточном федеральном округе.
Показатели фосфатного режима почв по результатам агрохимического обследования показывают, что из 99,5 млн. га обследованной пашни – 21,9 млн. га, или 22,0% занимают почвы с очень низким и низким содержанием подвижного фосфора.
Почвы пашни со средним содержанием фосфора распространены на площади 37,2 млн. га, или 37,4% площади пашни, с повышенным – 20,9 млн. га, или 21,0%, с высоким – 12,4 млн. га, или 12,5%, и с очень высоким – 7,1 млн. га, или 7,1%.
В Центральном федеральном округе почвы, требующие первоочередного внесения фосфорсодержащих удобрений, распространены на площади 2,2 млн. га, что составляет 12,3%, в Южном федеральном округе – 2,8 млн. га, или 20,6%, Северо-Кавказском федеральном округе – 1,7 млн. га, или 36,1%, Приволжском федеральном округе – 7,4 млн. га, или 24,6%, Уральском федеральном округе – 3,6 млн. га, или 51,1%, Сибирском федеральном округе – 2,8 млн. га, или 12,8%, Дальневосточном федеральном округе – 1,1 млн. га, или 58,1%, Крымском федеральном округе – 2,8 млн. га, или 12,8%, Дальневосточном федеральном округе – 218,5 тыс. га, или 28,1%.
В тоже время результатом проведенных в 1980-1990 гг. работ по химизации сельскохозяйственного производства является наличие достаточно высокой доли пахотных земель с повышенным фосфатным режимом почв. В Центральном федеральном округе такие почвы занимают 26,1%, Северо-Западном федеральном округе – 20,6%, Южном федеральном округе – 18,7%, Северо-Кавказском федеральном округе – 11,0%, Приволжском федеральном округе – 19,5%, Сибирском федеральном округе – 27,3%, Крымском федеральном округе – 20,3%. В двух федеральных округах – Уральском и Дальневосточном – почвы с благоприятным фосфатным режимом занимают наименьшую долю и составляют 9,0% и 8,7% соответственно.
Что касается содержания калия в пахотных почвах, то из 99,5 млн. га обследованной пашни наибольшую площадь занимают почвы с повышенным содержанием обменного калия – 28,5 млн. га, что составляет 28,6%.
Почвы пашни с очень низкой, низкой и средней обеспеченностью подвижным калием занимают соответственно 937,7 тыс. га, или 0,9%,
7,5 млн. га, или 7,5% и 18,6 млн. га, или 18,7%. Площади почв пашни, характеризующиеся высокой обеспеченностью подвижным калием, составляют 26,3 млн. га, или 26,5% от обследованной площади. На 17,6 млн. га, или 17,7% площади пашни распространены почвы с очень высокой обеспеченностью подвижным калием.
Результаты мониторинга пашни по федеральным округам показывают, что площади с очень низкой и низкой обеспеченностью калием почв составляют в Центральном – 3,2 млн. га, Приволжском – 2,1 млн. га и Сибирском федеральных округах – 1,4 млн. гектар. В долевом соотношении эти величины составляют соответственно 17,6%, 7,1% и 6,2%. В Северо-Западном федеральном округе площадь почв пашни с очень низким и низким содержанием подвижного калия равна 546,4 тыс. га, что составляет 29,0% от обследованной площади округа. В Дальневосточном федеральном округе на долю таких почв приходится 12,6%, в Уральском, Южном, Крымском, Северо-Кавказском федеральных округах – 3,0%, 3,1%, 3,9% и 6,5% соответственно, от обследованной площади в этих округах.
Преобладающую долю площади пашни в Центральном, Южном, Северо-Кавказском, Приволжском, Дальневосточном и Крымском федеральных округах составляют почвы с повышенной обеспеченностью подвижным калием, соответственно 31,5%, 38,0%, 35,4%, 31,9%, 29,8% и 39,5%.
Также высок удельный вес в целом во всех федеральных округах почв с высокой обеспеченностью подвижным калием. В Центральном федеральном округе такие почвы занимают 3,9 млн. га, или 21,3%, Южном федеральном округе – 5,2 млн. га, или 38,2%, Северо-Кавказском федеральном округе – 1,3 млн. га, или 28,5%, Приволжском федеральном округе – 8,8 млн. га, или 29,3%, Дальневосточном федеральном округе – 487,1 тыс. га, или 25,4%, Крымском федеральном округе – 269,2 тыс. га, или 34,6%.
Важнейшей составной частью почвы является органическое вещество (гумус), восстановление содержания которого происходит за счет внесения органических удобрений, запашки сидератов, корневых и пожнивных остатков растений. При систематическом использовании органических удобрений в почве увеличивается содержание усвояемых для растений питательных веществ. Содержание органического вещества в почве – основной показатель, определяющий плодородие почв, урожайность сельскохозяйственных культур.
Из обследованных 98,1 млн. га преобладают слабогумусированные и среднегумусированные почвы - 64,3 млн. га, что составляет 65,6% от обследованной площади. Из них площадь слабогумусированных почв составляет 38,1% (37,4 млн. га) и среднегумусированных - 27,4% (26,9 млн. га).
Набольшие площади слабогумусированных почв распространены в Центральном федеральном округе –7,2 млн. га, или 39,9% от обследованной площади округа, Южном федеральном округе – 7,2 млн. га, или 53,2%, Приволжском федеральном округе – 8,6 млн. га, или 29,8%, Сибирском федеральном округе – 8,9 млн. га, или 40,2%. Доля среднегумусированных почв в Центральном, Южном, Приволжском, Уральском и Сибирском федеральных округах составляет 32,5% (5,9 млн. га), 13,0% (1,8 млн. га), 30,2% (8,7 млн. га), 30,4% (2,1 млн. га) и 28,9% (6,4 млн. га) соответственно.
Наибольшее количество пахотных земель с содержанием гумуса меньше минимального расположены в Южном федеральном округе – 32,1%, или 4,3 млн. га от обследованной площади округа, Северо-Кавказском федеральном округе – 21,9%, или 1,0 млн. га, Приволжском федеральном округе – 29,6%, или 8,6 млн. га, Уральском федеральном округе – 35,0%, или 2,5 млн. га.
Помимо количественного сокращения площадей сельскохозяйственных угодий значительная их часть подвержена разного рода негативным процессам, наиболее опасными из которых являются следующие.
1. Различные виды эрозии, которая ведет к разрушению и уничтожению почвенного покрова. Это 1) водная эрозия (ей подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий), которая представляет собой смыв плодородного слоя почвы (плоскостная эрозия), ее размыв, проникающий и в более глубокие слои (линейная эрозия), обрушение берегов водоемов (абразивная эрозия); 2) ветровая эрозия (ей подвержено 8,4% площади сельскохозяйственных угодий[6]), приводящая к разрушению почв в результате пыльных бурь (дефляция).
Ветровая эрозия наиболее распространена в Приволжском (38,3% –по отношению к общей площади обследованных земель в округе), Сибирском (28,8%), Северо-Кавказском (25,7%) и Центральном (19,8%) федеральных округах.
В зависимости от степени эродированности почвы выделяют слабую, среднюю и сильную степени дефляции.
Наибольшие площади земель с сильной степенью дефляции почв находятся в Южном (24,28 тыс. га), Северо-Кавказском (25,26 тыс. га) и Сибирском (27,28 тыс. га) федеральных округах, со средней степенью дефляции – в Северо-Кавказском (51,06 тыс. га) и Сибирском (144,92 тыс. га) федеральных округах, со слабой степенью дефляции почв – Приволжском (464,5 тыс. га) и Сибирском (245,65 тыс. га) федеральных округах.
Водная эрозия. Наибольшие площади земель подверженных водной эрозии (по отношению к общей площади обследованных земель в округе) находятся в Приволжском (63,9%), Южном (22,5%) и Центральном (14,7%) федеральных округах.
Водная эрозия на основе оценки интенсивности годового смыва гумусового горизонта подразделяется на следующие степени эродированности:
слабосмытые – интенсивность годового смыва плодородного слоя почвы составляет – 0,5 – 1,0 т/га (это 84,2% от общей площади земель, подверженных водной эрозии);
среднесмытые – 1,0 – 5,0 т/га;
сильносмытые – 5,0 – 10,0 т/га.
Наибольшие площади слабосмытых почв находятся в Приволжском (766,21 тыс. га), Сибирском (162,77 тыс. га), Южном (154,79 тыс. га) и Центральном (94,05%) федеральных округах, среднесмытых –
в Приволжском (57,86 тыс. га), Южном (55,53 тыс. га) и Центральном
(46,08 тыс. га) федеральных округах, сильносмытых – в Южном федеральном округе (27,36 тыс. га).
2. Принявшее глобальный характер снижение содержания гумуса в почве. В России за последние 25-30 лет оно составило в среднем 20 %, восполнение же гумуса не обеспечивалось[7]. Между тем потеря только 1 см гумусового слоя приводит к снижению урожайности зерновых на 0,5-2 ц/га[8].
3. Опустынивание, которому уже сейчас подвержены Черные земли (Республика Калмыкия, северная часть Дагестана, Астраханская область), потенциально опасны же в этом отношении земли еще двух десятков регионов, находящихся в зоне недостаточного увлажнения, где уже имеются очаги различной степени опустынивания. Общая площадь, требующая исследований на предмет возможности развития процессов опустынивания и определения мер борьбы с ними, составляет около 100 млн.га[9]. Опустынивание стало результатом интегрального воздействия различных антропогенных факторов (перевыпас скота, несоблюдение пастбищеоборотов, резкое снижение объемов противоэрозионных и фитомелиоративных работ – всего более 40 факторов) на экосистемы уязвимых аридных и субаридных зон. По данным А.Г.Бабаева[10] 87% причин опустынивания сейчас приходится на нерациональное природопользование;
4. Закисление сельскохозяйственных угодий (более 50 млн.га) и другие процессы, ухудшающие химический состав почв;
5. Зарастание природных кормовых угодий по причине их несвоевременного и нерегулярного сенокошения. Такое зарастание наблюдалось и в дореформенный период. Так, за 70-90-е годы доля сельскохозяйственных угодий, заросших лесом и кустарником, возросла с 10 % до 20 %. Но именно в постсоветский период, когда произошло резкое снижение поголовья общественного скота, эти угодья остаются некошенными в течение ряда лет;
6. Изменение гидрологического режима земель, вызванное гидростроительством и другими антропогенными факторами, в результате чего развиваются процессы заболачивания или переувлажнения. Так, за последние 30-40 лет площадь переувлажненных земель увеличилась на 12-15%. Переувлажнение почвсвойственноСеверо-Западному (42,8%) и Центральному (30,7%) федеральным округам. В зависимости от степени проявления переувлажнённые почвы подразделяют на пойменные, внепойменные и заболоченные. Пойменные почвы распространены во всех зонах и имеют особенности в каждой из них. В таежно-лесной зоне много болотных пойменных почв, в полупустынной и пустынной зонах встречаются засоленные пойменные почвы. Наиболее высоким плодородием отличаются поймы лесостепной и степной зон. Заболоченные почвы – почвы с избыточной влажностью в течение большей части вегетационного периода.
7. Засорение сельскохозяйственных угодий камнями. Следует учитывать, что подъем на поверхность и в пахотный горизонт подстилающих отложений и обломков коренных пород является естественным процессом – идут смыв и выдувание верхнего слоя почвы. Однако этот процесс ускоряется из-за интенсивного использования пашни, например, в результате глубокой вспашки.
8. Загрязнение земель как результат деятельности предприятий промышленности и энергетики, транспорта, добычи и заготовки различных ресурсов, а также функционирования животноводческих комплексов, применения пестицидов и других средств химизации в сельскохозяйственном производстве.
Третьей ключевой характеристикой состояния земельного фонда, ставшей актуальной только в результате начатого в 90-е годы процесса приватизации земель, является распределение указанного фонда по формам и видам собственности. Земельная собственность – это важнейший фактор земельного строя любой страны.
Как известно, в нашей стране более 70 лет не допускались какие либо иные формы собственности на землю, кроме государственной (существовал единый государственный земельный фонд[11]). К настоящему времени многообразие форм земельной собственности заняло ключевое место в системе земельных отношений, а именно:
1) наряду с государственной собственностью разрешены и возникли в сопоставимых с ней масштабах частная и муниципальная земельная собственность;
2) осуществлен не имевший в прошлом аналогов процесс единовременной массовой приватизации земли (приведший к новым, также не имевших аналогов проблемам), который затронул, главным образом, земли, используемые и предназначенные для сельскохозяйственного производства. Именно на аграрный сектор в настоящее время приходится 96,5% всех приватизированных земель в стране;
3) на неприватизированных землях продолжается (с 2001 года) процесс их разграничения между разными уровнями публичных образований.
Эти обстоятельства, включая легализацию частной собственности на землю (и, тем более, ее фактическое преобладание в том либо ином секторе землепользования) кардинально меняют характер земельных отношений, ведут к новым возможностям (предпринимательская активность, привлечение инвестиций и др.), но и к возникновению проблем, не свойственных иным секторам, где преобладает публичная собственность.
В результате трансформации единого государственного земельного фонда возникли следующие формы и виды земельной собственности: 1) граждан (в том числе, в виде земельных долей), 2) юридических лиц, 3) федеральная, 4) региональная, 5) муниципальная и 6) пока неразграниченная государственная (рис. 5).
Рис. 5. Трансформация земельной собственности в постсоветской России
Первым и наиболее принципиальным процессом преобразований отношений земельной собственности стала массовая приватизация земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. Эта приватизация была проведена в 1992-1993 годах и решала следующие задачи:
- преобразовать прежние земельные отношения, сложившиеся в условиях плановой экономики;
- повысить экономическую заинтересованность работников и запустить механизмы рыночного саморегулирования в землепользовании – экономическая мотивация должна была побудить правообладателей отказаться от ненужных им («лишних») земель. Такая мотивация включала в себя одновременно, как негативную (плата за землю), так и позитивную составляющие (земельный рынок, позволяющий с выгодой для себя уступить приватизированную «лишнюю» землю);
- через введение многообразия и равноправия форм собственности на землю содействовать развитию многоукладности новых экономических отношений, становлению более эффективных форм хозяйствования;
- создать условия для прекращения деградации земель и обеспечения их рационального и экологически безопасного использования (используя фактор более рачительного отношения к своему имуществу);
- удовлетворить спрос на земельные участки различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей)[12].
Перечисленные выше задачи дают представление об уникальности проведенной приватизации, что, в том числе частично объясняет и допущенные ошибки – вследствие сложности, масштаба и отсутствия опыта одновременного решения таких задач. Как известно, механизм приватизации государственных земель в истории земельных отношений применялся достаточно часто, что было обусловлено проведением соответствующей государственной политики. Например, в качестве, первоначальной формы приватизации земель можно рассматривать раздачу находившейся в собственности монарха земли феодалам в обмен за возлагаемые на них воинские и иные повинности. Причем, в истории России, учитывая ее просторы (присоединение к российскому государству новых земель) и особенности политического устройства, процесс огосударствления и приватизации земель порой шел одновременно. Можно привести в пример Ивана Грозного, который в массовом порядке конфисковывал имения опальных бояр и передавал их опричникам, или Екатерины II, которая передавала завоеванные и обращенные в собственность государства земли своим фаворитам и приближенным вельможам. То есть, ранее государство расставалось со своей собственностью в обмен на что-то со стороны наделяемых землей лиц.
Задачи же и механизмы приватизации земли, осуществленной в 90- годах ХХ века в России, были совершенно иными, обусловленными стремлением государства добиться кардинальных изменений в аграрной экономике, а, в определенной степени, – и обеспечить их необратимость.
В практическом отношении приватизация земли велась тремя способами:
<