Основным направлением финансовой деятельности органов внутренних дел является бюджетная деятельность, которая осуществляется по линии участия в создании доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов, но прежде всего, их расходов.Ключевые слова: органы внутренних дел, финансы, бюджет, создание, расходы.Органы внутренних дел являются правоохранительными органами, осуществляющие некоторые полномочия в финансовой сфере. Особенность финансовых отношений в системе МВД обусловлена спецификой сферы функционирования финансов, а так же организационной структурой органов внутренних дел и задачами, решаемыми ими на том или ином этапе развития общества.
Основным направлением финансовой деятельности органов внутренних дел является бюджетная деятельность, которая осуществляется по линии участия в создании доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов, но, прежде всего их расходов.
Финансирование деятельности по обеспечению правопорядка и общественной безопасности осуществляется в рамках государственной бюджетной политики. МВД России принимало непосредственное участие в подготовке предложений по формированию государственной политики в области эффективного использования средств федерального бюджета, иных источников финансирования. Во взаимодействии с правительством РФ и Минфином России постоянно проводится работа по обеспечению необходимым бюджетным финансиро-
Бюджет МВД России представляет собой часть федерального бюджета, выделяемую в законодательном порядке на правоохранительную деятельность, включая расходы органов внутренних дел и внутренних войск3. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010годов»4 предусмотрены расходы на содержание органов внутренних дел и внутренних войск МВД России (без учета расходов на пенсионное обеспечение) предусмотрены: 2008 год - 298,0 млрд. руб. (прирост к плану 2007г. - 18,1%),
2009 год - 340,4 млрд. руб. (прирост к 2008 г. - 14,2%),
2010 год - 368,4 млрд. руб. (прирост к 2009 г. - 8,2%).
Органы внутренних дел воздействуют на налоговую
сферу через механизм административно-правового регулирования, используя при этом административноправовые средства. Эта деятельность по управлению налогообложением, по воздействию на сферу налогообложения по нашему мнению является административной и находит свое закрепление в нормативных правовых актах, определяющих административно-правовой статус органов внутренних дел: их цели, задачи и функции, компетенцию органов внутренних дел в целом и их должностных лиц.
Их компетенция в налоговой сфере закреплена в разделах II, III части первой Налогового кодекса РФ. Положениями указанных разделов НК РФ органы внутренних дел обозначаются в соответствии с их административно-правовым статусом. Одновременно НК РФ закрепляет их финансово-правовой статус по выполнению ими полномочий в сфере налогов: функций налоговых агентов, плательщиков налоговых платежей.
Рассмотрим особенности приобретения и содержания статуса органов внутренних дел в налоговой сфере.
Как налоговые агенты органы внутренних дел выполняют возложенные на них законодательством о налогах и сборах административные (управленческие) функции общего характера: учет налогоплательщиков, сбор информации, анализ отчетных и статистических данных, планирование налоговых поступлений, принятие решений, организация функций по обеспечению и соблюдению законодательства.
Помимо выполнения общих функций органами внутренних дел осуществляются и специальные функции. К специальным функциям, осуществляемым ОВД в налоговой сфере, следует отнести: исчисление налогов и сборов, взимание налогов и сборов, удержание налогов и сборов, перечисление налогов и сборов, осуществление налогового контроля5.
Специальные функции в налоговой сфере реализуются органами внутренних дел, входящими в систему органов исполнительной власти общей и специальной компетенции, которые осуществляют полномочия исполнительно-распорядительного свойства как налоговая администрация.
Органы внутренних дел также осуществляют и обеспечительные, вспомогательные по характеру функции. Так, в соответствии с Налоговым кодексом РФ налоговым агентам в целях обеспечения выполнения специальных функций предоставлена возможность регулировать документооборот.
Таким образом, органы внутренних дел, осуществляя государственное регулирование в налоговой сфере, отнесены к системе органов государственной администрации, на которую возложена обязанность по выполнению основных, специальных и обеспечительных функций управления. Налоговый кодекс РФ определяет органы внутренних дел: как налоговые агенты, налогоплательщики и плательщики сборов в государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды.
Контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью поступлений налогов в бюджетную систему и платежей в государственные внебюджетные фонды возложен не только на государственную налоговую службу, но и на органы внутренних дел.
6.Налоговый контроль за расходами физического лица производится на основании сведений, полученных от организаций и уполномоченных лиц, осуществляющих регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрацию отдельного вида движимого имущества.
Невыполнение указанных обязанностей органами внутренних дел и их должностными лицами образуют состав налогового правонарушения, предусмотренного ст.126 НК РФ, и влечет административную ответственность в виде штрафа.
Полномочия органов внутренних дел ограничены в Налоговом кодексе РФ функциями и правами, предусмотренными ст.36 НК РФ по предупреждению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах.
По запросу налоговых органов органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых ими выездных налоговых проверках. Более того, в п.2 ст.36 НК РФ предусмотрено, что органы внутренних дел обязаны при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных налоговым кодексом РФ к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Как отмечалось ранее, органы внутренних дел в качестве структуры, осуществляемой функции по сбору налогов и иных платежей в бюджет по поручению государства, т. е. являются налоговыми агентами, а также они плательщики налогов. Объем полномочий органов внутренних дел по указанным направлениям устанавливаются Налоговым кодексом РФ, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ и являются частью их компетенции.
В соответствии с НК РФ все сотрудники ОВД и их работники привлекаются к уплате налога на доходы с физических лиц (ст.207-233 НК РФ). При этом следует отметить, что в отличие от ранее действующего налогового законодательства, когда были установлены
дифференцированные ставки в зависимости от размера полученного дохода, в ст.224 НК РФ установлена единая налоговая ставка в размере 13%. Это вызывает в юридической литературе определенные споры.
В государственные внебюджетные фонды РФ подразделения системы МВД России перечисляют Единый социальный налог - 16,0%: в федеральный бюджет для дальнейшего перечисления в Пенсионный фонд РФ -20%; в Фонд социального страхования РФ - 3,2%; в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 0,8%; в территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 2%.
Кроме единого социального налога органы внутренних дел уплачивают налог на прибыль организаций, который также относится к федеральным налогам. Субъектами данного налога являются государственные унитарные предприятия (ГУП) системы МВД России (строительно-монтажные организации, торговые подразделения, сельскохозяйственные структуры и т.д.). ГУП системы МВД Росси вносят в государственный бюджет налог на прибыль организаций в соответствии со ст.284 НК РФ в размере 24%; при этом, сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 6,5%, зачисляется в федеральный бюджет, сумма налогов, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5%, зачисляется в бюджеты субъектов РФ.
МВД, как налоговые агенты, подлежат учету в таком же порядке, который предусмотрен для организаций-налогоплательщиков. С момента постановки на учет все сведения о налогоплательщике являются налоговой тайной, охраняемой законом.
Специфика осуществления финансовой деятельности органами внутренних дел в качестве структуры, осуществляемой функции по сбору налогов и иных платежей в бюджет по поручению государства, состоит в том, что они являются налоговыми агентами, а также они плательщики налогов. Объем полномочий органов внутренних дел по указанным направлениям устанавливаются Налоговым кодексом РФ, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ и являются частью их компетенции.
Управление органами внутренних дел МВД России - процесс, который заключается не только и не столько в непосредственной каждодневной отдаче приказов вышестоящими начальниками исполнителям. Это, прежде всего, управление ресурсами органов внутренних дел, которое можно рассматривать на макро- (в масштабах всей страны или региона) и микро- (в масштабах одного конкретного подразделения) уровнях. К экономическим ресурсам органов внутренних дел МВД России следует отнести: правовые, кадровые, материально-технические, финансовые, информационные ресурсы. Проанализируем основные виды ресурсов органов внутренних дел. К правовым ресурсам органов внутренних дел МВД России относятся нормативные акты, которые определяют: во-первых, компетенции органов внутренних дел разных уровней, четкую регламентацию их повседневной деятельности для достижения поставленных правовыми актами задач; во-вторых, количественный и качественный состав кадровых и материально-технических ресурсов органов внутренних дел, порядок их финансирования и т.п. От того, насколько точно правовые ресурсы определяют реальную потребность органов внутренних дел в кадровых, финансовых и материально-технических ресурсах, зависит эффективность деятельности подразделений, а, соответственно, и качество правоохранительной услуги. Кроме того, правовые ресурсы определяют границы деятельности сотрудников органов внутренних дел, превышение которых даже для достижения поставленных целей недопустимо. По данному вопросу интересна мысль А.В. Губанова о том, что “в правовых нормах детерминируются формы и методы, которые население считает возможным использовать для решения задач, предоставляя тем самым полиции соответствующие полномочия”1. Так, государство и общество признали невозможным использование органами внутренних дел внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательской деятельности при обеспечении экономической безопасности страны, и это сразу же нашло отражение в законодательстве. Результат подобного ограничения пока оценить достаточно сложно, однако данный пример свидетельствует о значительном влиянии общества на набор методов и инструментов, находящихся в распоряжении органов внутренних дел. Кадровые ресурсы органов внутренних дел являются одними из наиболее важных, так как “эффективность деятельности системы органов внутренних дел в целом находится в прямой зависимости от качества работы системы кадрового обеспечения”2
Необходимым условием научно обоснованной работы с кадрами органов внутренних дел является их классификация, которая может быть осуществлена по ряду критериев. В составе кадровых ресурсов органов внутренних дел выделяют аттестованных (имеющие специальные звания) и не аттестованных (гражданские служащие, внештатные сотрудники и стажеры) сотрудников. Также кадровые ресурсы органов внутренних дел можно классифицировать в соответствии с номенклатурой должностей органов внутренних дел с подразделением их на должности, связанные с реализацией основных (правоохранительных), обслуживающих основные и управленческих функций.
В зависимости от присвоенных специальных званий сотрудники органов внутренних дел подразделяются на рядовых, лиц младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава. Не менее важно подразделение кадровых ресурсов органов внутренних дел на ресурсы криминальной милиции и милиции общественной безопасности, анализ численности которых позволяет увидеть, как на практике государство решает проблему дифференциации ресурсов органов внутренних дел по выполнению задач выявления-раскрытия преступлений и поддержания общественного порядка. Кроме того, в составе кадровых ресурсов органов внутренних дел следует выделить используемые (сотрудники, реально выполняющие свои обязанности) и неиспользуемые (сотрудники, находящиеся в распоряжении подразделений органов внутренних дел, выведенные за штат, находящиеся на больничном, в отпуске) ресурсы. С финансово-экономической точки зрения кадровые ресурсы органов внутренних дел разграничиваются в зависимости от источников финансирования (содержащиеся за счет бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования). При управлении кадровыми ресурсами важно учитывать два основных фактора: 1) количественное соответствие численности сотрудников органов внутренних дел поставленным перед ними задачам как вообще по стране, так и в отдельных регионах; 2) компетентностное (качественное) соответствие сотрудников правоохранительных органов поставленным перед ними задачам (владение сотрудниками профессиональными знаниями, умениями, навыками, которые требуются для решения поставленных задач). Однако практика решения первой задачи нередко противоречит условиям второй. Несомненно, что эффективное противодействие правонарушениям предполагает полномасштабный, постоянный и активный контроль над населением и территорией. Кадровый некомплект обеспечивать это не позволяет. Вместе с тем профессиональная некомпетентность сотрудников даже при их многочисленности приводит в лучшем случае лишь к формальным результатам, что также недопустимо. В качестве отрицательного примера решения проблемы количественного соответствия численности сотрудников органов внутренних дел установленным нормативам в ущерб качественным характеристикам сотрудников можно привести МВД России. Так, нередко руководители органов внутренних дел принимают на службу тех или иных лиц, исходя не из деловых качеств, а по необходимости - укомплектовать свободные штатные единицы. Такие управленческие решения становятся причиной повышения цены низкокачественной правоохранительной услуги. Это проявляется, с одной стороны, в практически полной укомплектованности подразделений органов внутренних дел, а с другой - в неготовности правоохранительными органами решать задачи, связанные с противодействием экономической преступности - с процессом, требующим значительных интеллектуальных и профессиональных способностей сотрудников правоохранительных органов. Внимание важно обратить не только на качественно-количественное соответствие кадровых ресурсов органов внутренних дел потребностям безопасности социально-экономической системы в целом, но и на то, как эти ресурсы распределены по стране. В данном случае показателен отрицательный пример Бразилии, где в сравнительно благополучном г. Бауру на 100 тыс. населения приходится 200 сотрудников полиции (соотношение 1 к 500), при этом в Жардим-Анжеле, где расположено несколько “фавел” (криминогенно неблагополучных трущобных районов), на 300 тыс. населения приходится всего 37 полицейских (примерно 1 к 8000)3. Задача территориального распределения ресурсов должна быть решена на основе объективных показателей криминогенной обстановки, а также оценки социально-экономических, географических и демографических факторов. Не менее важно распределение кадровых ресурсов органов внутренних дел по функциональному признаку. В данном контексте необходимо определить оптимальное соотношение кадровых ресурсов в следующих системах координат: “раскрытие, обеспечение«расследование преступлений общественного порядка”; “управление и обслуживание правоохранительной деятельности выполнение непосредственных правоохранительных«задач”. Деятельность ни одного правоохранительного органа, ни одной полиции мира в современных условиях немыслима без соответствующих материально-технических ресурсов. Действительно, какой бы высококвалифицированный и мотивированный ни был бы личный состав, успешное решение поставленных задач возможно только при условии обеспеченности органов внутренних дел современными специальными средствами, оружием, боеприпасами, форменным обмундированием, автотранспортом, компьютерами и т.п. Использование материально-технических ресурсов позволяет более эффективно решать поставленные перед органами внутренних дел задачи. В качестве очевидного и наиболее яркого примера может служить тот факт, что один автопатруль, состоящий из 3 сотрудников патрульно-постовой службы (ППС), охватывает территорию, для патрулирования которой необходимо 6 пеших нарядов ППС из двух сотрудников. Материально-технические ресурсы органов внутренних дел подразделяются: в зависимости от отражения в бюджетном учете, по распространению использования в обществе, по движимости имущества, по целям использования, по способу определения количественной потребности в них, по степени использования, по способу поступления, по видам и т.п. При управлении материально-техническими ресурсами важное значение имеет точное, отвечающее потребностям правоохранительной деятельности определение норм положенности и сроков эксплуатации данных ресурсов. Проблема нормирования материально-технических ресурсов заключается в необходимости постоянного обновления существующих технических разработок как спецсредств, так и техники общегражданского назначения для обеспечения соответствия находящихся в наличии у подразделений органов внутренних дел технических средствпотребностям противодействия преступности, так как современные преступления совершаются с использованием новейших достижений научнотехнического прогресса. К сожалению, обеспеченность современными материально-техническими ресурсами подразделений органов внутренних дел остается низкой. Это связано, прежде всего, с тем, что при формировании бюджета органов внутренних дел приоритет отдается статьям социального назначения, а закупка материальных и технических средств финансируется по остаточному принципу. Кроме того, в случаях необходимости сокращения расходов МВД России, в первую очередь, снижающая корректировка касается именно материальных статей. Такая практика была и в 1990-е гг., есть и сейчас. Например, связанное с мировым финансовым кризисом сокращение расходов бюджета МВД России в 2009 г. было произведено по статьям затрат на текущие расходы, материально-техническое обеспечение, оплату услуг на общую сумму 20,7 млрд. руб., в том числе: на оплату и хранение специального топлива и горюче-смазочных материалов - 1,7 млрд. руб.; оплату услуг связи - 0,8 млрд. руб.; приобретение оборудования - 0,5 млрд. руб.; приобретение вещевого имущества - 0,9 млрд. руб.; транспортные расходы - 0,9 млрд. руб.; капитальный ремонт зданий - 0,9 млрд. руб.; оплату суточных 0,4 млрд. руб.; приобретение вооружения, военной и специальной техники, НИОКР - 3,5 млрд. руб.; расходы инвестиционного характера - 8,4 млрд. руб.4 Аналогично выглядит ситуация и с финансовыми ресурсами МВД России в 2010 г., в течение которого первоначально утвержденные ассигнования МВД России уменьшены на 4,6%5. Негатив произведенного сокращения расходов, связанных с обеспечением органов внутренних дел материально-техническими ресурсами, усиливается, если учесть, что изначально утвержденные показатели бюджета позволяли охарактеризовать его как “минимально допустимый для выполнения возложенных на МВД России задач”6. Вдобавок к этому сами нормативы, штаты, табели, нормы положенности во многом устарели и нуждаются в коренном пересмотре. Крайне отрицательным фактором является постоянное сокращение расходов на НИОКР органов внутренних дел МВД России. Создание новой специальной техники, ее производство и дальнейшее внедрение в практику являются основным элементом успешной деятельности органов внутренних дел. Однако министерство часто бывает поставлено в такие условия, когда оно не может реально планировать научно-исследовательскую деятельность на один год из-заотсутствия гарантированного объема финансирования. Получается так, что в начале года согласуются одни показатели расходов на НИОКР и оплату поставок материалов и техники, под них заключаются договоры и производятся работы, а потом выясняется, что реально выделяется существенно меньший объем ассигнований, чем планировалось раньше. Проведенный анализ свидетельствует о явном противоречии между теми возможностями, которые открывает перед органами внутренних дел использование современных материальнотехнических ресурсов, и реально низким уровнем технической оснащенности подразделений и сотрудников. Кроме того, существует и обратная сторона проблемы управления материально-техническими ресурсами, которая связана с накоплением ненужных, морально и физически устаревших, а также неиспользуемых или используемых не для обеспечения основных функций органов внутренних дел технических средств и материальных ресурсов. Суть данной проблемы заключается в том, что любое имущество помимо затрат на его приобретение вызывает необходимость нести издержки по его содержанию (коммунальные расходы, охрана, налогообложение). И если имущество не используется или используется не по назначению, то это приводит к росту затратной части эффективности при сохранении на неизменном уровне ее результативной составляющей. Вдобавок к этому наличие морально и физически устаревших материально-технических ресурсов может быть причиной формального соответствия обеспеченности подразделения нормам положенности, не позволяющего ему приобретать современное оборудование или технические средства при фактической потребности в них. Данная проблема выступает фактором роста цены правоохранительной услуги органов внутренних дел при сохранении на неизменном уровне ее качества и требует обязательного решения. Особое место в системе управления органами внутренних дел МВД России занимают финансовые ресурсы. Финансовые ресурсы органов внутренних дел МВД России имеют различные виды, а также формы их представления и учета как источника финансирования расходов на органы внутренних дел. Виды финансовых ресурсов представлены двумя блоками: 1) денежные средства (в российской и иностранной валюте); 2) расчеты в централизованном порядке. По источникам поступления финансовые ресурсы органов внутренних дел можно структурировать следующим образом: бюджетные средства, к которым относятся: · средства бюджетов различных уровней (федерального, субъектов Российской Федерации, местных), целевые средства (расходы на оперативноразыскную деятельность, финансирование государственных (муниципальных) заказов), программно-целевые средства и т.п.); средства ведомств (режимных предприятий,· транспортных организаций); средства юридических и физических лиц· (поступающие на договорной основе и добровольные пожертвования). Консолидация финансовых ресурсов, получаемых органами внутренних дел из бюджетов различных уровней, образует бюджет органов внутренних дел МВД России (“милицейский бюджет”), который составляет порядка 85% в общей структуре финансирования министерства7. Финансирование МВД России носит целевой характер, т.е. использование подразделениями органов внутренних дел финансовых ресурсов осуществляется в соответствии со статьями и разделами бюджетов разных уровней в разрезе экономической и функциональной классификаций. Финансовые ресурсы органов внутренних дел являются своего рода индикатором величины кадровых и материально-технических ресурсов. Анализируя структуру статей расходов МВД России (см. таблицу), можно увидеть четкое разграничение конечных целей использования финансовых ресурсов: 1) на расчеты с личным составом и пенсионерами (показатель кадровых ресурсов); 2) техническое оснащение и выполнение договорных обязательств, а также капитальные вложения (показатели материально-технических ресурсов). Кроме того, статья “Оперативно-служебные и специальные расходы” отражает саму деятельность органов внутренних дел, связанную с проведением специальных оперативно-разыскных и следственных мероприятий, экспертиз и т.п. Кадровые и материально-технические ресурсы органов внутренних дел МВД России определяют величину финансовых (как фактических, так и требуемых). Это происходит через взаимосвязь фактической численности сотрудников с нормами денежного довольствия, имущественных активов с их ценами, стоимостью обслуживания и налоговыми ставками.