Лекция 5. Стандартизация социальных услуг в негосударственном секторе социального обслуживания

Принципиальным вопросом разработки стандартов качества яв­ляется разграничение подходов в зависимости от форм предоставле­ния социальных услуг. В одних случаях оказание социальных услуг необходимо сопровождать обязательной, строго закрепленной в нор­мативно-правовом порядке процедурой стандартизации и лицензиро­вания, в других - в отношении социальных услуг может быть пред­ложено использование практических руководств и добровольной сертификации.

Основу такого разграничения составляет степень угрозы причине­ния вреда физическому здоровью и морально-психологическому состоянию клиента, которая вероятна в процессе оказания услуги: в тех случаях, когда степень угрозы является высокой, необходимы стан­дарты качества и строгие методы оценивания и контроля.

Необходимость законодательно закрепленных стандартов качества предоставления социальных услуг в настоящее время особенно настоя­тельна для тех форм их предоставления, которые связаны с нахожде­нием клиента в учреждении социального обслуживания, оказывающем услугу в стационарном или полустационарном режиме.

Например, если ребенок из группы риска по социальному сирот­ству стационарно будет находиться в социальной службе (24 часа в течение 24 дней), то такая услуга (реабилитационные летние лагеря для детей из неблагополучных семей) подпадает под требование раз­работки стандарта на федеральном уровне. Такие стандарты имеют, как отмечалось выше, характер обязательных предписаний.

Для тех видов услуг, оказание которых предполагает длительное нахождение клиента в социальной службе и сопряжено с его возможной травматизацией в случае некачественного обслуживания, так­же требуются стандарты качества, причем сих законодательным закреплением (на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ).

Услуги, в отношении которых государственные стандарты соци­ального обслуживания закреплены на федеральном уровне, должны быть лицензированы. Правила лицензирования закрепляются на том же уровне, на котором закреплены стандарты. Механизм контроля (инспектирования) лицензируемых услуг должен осуществляться на местном уровне. Для осуществления инспекции должны использо­ваться такие механизмы, как плановая инспекция, по чрезвычайным ситуациям и процедура рассмотрения жалоб.

В советское время речь о лицензировании услуг (в том числе со­циальных) не шла, так как все услуги оказывались только государст­венными учреждениями, контроль за которыми осуществлялся по другим каналам и в других формах: через парт- и госконтроль. Сове­ты народных депутатов, народный контроль и отраслевое подчинение.

С января 2002 года действует Федеральный закон «О лицензи­ровании отдельных видов деятельности», который регулирует отноше­ния, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридически­ми лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуще­ствлением лицензирования. Социальные услуги не были включены в список обязательных для лицензирования, вероятно, потому, что пра­вила лицензирования и требования к организации видов деятельности включают признаки, которые могут быть проверены только формаль­но, а для фактическогоих исполнения требуется дополнительный фискальный аппарат, содержание которого означает дополнительное финансирование.

Следует признать, что отмена с 2002 г. лицензирования всех ви­дов деятельности в области социального обслуживания населения при отсутствии иных механизмов контроля за деятельностью социальных служб - стандартов и сертификации - была непродуманным реше­нием. Безусловно, содержащаяся в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» нор­ма о лицензировании любой деятельности по оказанию социальных услуг негосударственными социальными службами носила чрезмерно широкий характер. Однако подзаконный акт, определивший порядок лицензирования указанной деятельности (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 7.12.2000 № 933), преду­сматривал весьма разумный ограниченный перечень видов деятельно­сти по социальному обслуживанию населения, подлежащих лицензи­рованию. В соответствии с указанным перечнем получение лицензии было необходимо для осуществления:

- социального обслуживания на дому граждан, частично утра­тивших способность к самообслуживанию в связи с преклонным воз­растом, болезнью, инвалидностью и нуждающихся в постоянномиливременном нестационарном социальном обслуживании;

- социального обслуживания в стационарных условиях граж­дан, частично или полностью утративших способность к самообслужи­ванию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе;

- предоставления временного приюта детям-инвалидам; детям, оставшимся без попечения родителей; безнадзорным несовершеннолет­ним; детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; гражданам без определенного места жительства и определенных занятий; гражда­нам, пострадавшим от физического и психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; другим гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации;

- организации дневного пребывания в стационарных условиях; для престарелых граждан; инвалидов, сохранивших способность к са­мообслуживанию и активному передвижению; а также другим лицам, в том числе несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Такой подход следует признать обоснованным и позволяющим обеспечить соблюдение прав клиентов социальных служб.

В то же время нельзя согласиться с позицией Федерального зако­на «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» о том, что лицензию не должны получать государственные и муниципальные социальные службы. Подход к лицензированию должен быть единым, чтобы обеспечить равенство в ответственности социальных служб и эффективный контроль заих деятельностью. Например, в близких социальному обслуживанию областях, таких как медицинская и образовательная деятельность, лицензию получают и государственные, и частные организации.

Такой же принцип закреплен и в Федеральном законе «О ли­цензировании отдельных видов деятельности». В соответствиисостатьей 4 указанного данного федерального закона к лицензируемым должны относиться виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Лицензия выдается организации, которая гарантирует, что ее деятельность отвечает установленным стандартам. Иначе говоря, лицензирование реализует функцию контроля за выполнением стандартов. При несоблюдении стандартов организация может быть лишена лицензии [19].

Поскольку лицензирование и стандартизация неразрывно связаны друг с другом, введение лицензирования деятельности социальных служб возможно также после утверждения государственных стандар­тов. С учетом изложенного предлагается ввести лицензирование дея­тельности социальных служб, и в первую очередь, организаций, осуществ­ляющих социальное обслуживание в стационарных и полустационар­ных условиях.

В соответствии с требованиями статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» введение лицен­зирования видов деятельности, не поименованных в указанной статье, возможно только путем внесения в нее дополнений. Поэтому необхо­димы поправки в указанный закон, включающие в перечень деятель­ность по конкретным видам социального обслуживания. При внесении таких дополнений лицензированию будет подлежать деятельность и государственных, и муниципальных, и негосударственных социальных служб. В этом случае должны быть устранены противоречия с Феде­ральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» путем исключения из него положения о том, что лицензированию подлежит деятельность только негосударст­венных социальных служб. Порядок лицензирования и конкретный перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, может быть определен на уровне Правительства Российской Федерации по аналогии с положением о лицензировании медицинской деятельности (как это предусмотрено пунктом 2 статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Если законодательное определение этих механизмов должно осу­ществляться в большей степени на федеральном уровне с последую­щим развитием субъектами Российской Федерации (кроме лицензи­рования - это сфера действия федерального законодательства), то на региональном уровне необходимо обеспечить их надлежащее выпол­нение. Непосредственное осуществление лицензирования, оценки дея­тельности социальных служб, принятия мер по устранению выявлен­ных нарушений должно осуществляться на уровне субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления.

Для остальных видов социальных услуг, в отношении которых государственные стандарты соци­ального обслуживания не закрепляются на федеральном уровне, необходимо методическое сопровождение процесса предоставления услуги в виде практических руководств, что при их разработке предполагает учет совокупности факторов и условий:

- специфика клиентской группы;

- характер проблем, определяющих обращениеза помощью;

- характер контакта с клиентом;

- степень сложности вида услуг;

- степень возможной травматизации (уязвимости) клиента принекачественном оказании услуги;

- состав специалистов, вовлеченных в оказание услуги;

- содержание и характер совместной работы с клиентами;

- длительность процесса получения услуги.

Соответственно, для контроля за соблюдением стандартов, не имеющих характера обязательных предписаний, рекомендуется использовать механизмы добровольной сертификации. Важно также, чтобы организации имели собственную внутреннюю систему контроля (самоконтроля) за деятельностью своих подразделений и работников по оказанию услуг на соответствие стандартам качества обслужива­ния, отраженных в практических руководствах. Практические руководства, содержащие стандарты качества обслуживания, должны быть доступны для клиентов. В случае неудовлетворенности клиент должен иметь возможность воспользоваться правом жалобы, которая должна быть рассмотрена в соответствии с предусмотренной законодательством процедурой.

Как уже обращалось внимание, для создания единого пространст­ва социального обслуживания процесс разработки и применения стан­дартов должен относиться в одинаковой мере для оценивания качест­ва социальных услуг как в государственном, так и негосударственном секторах социального обслуживания.

При организации процесса разработки стандартов качества соци­альных услуг большое внимание необходимо уделить формированию состава рабочей группы. При этом следует не только опираться на имеющийся опыт государственных (муниципальных) учреждений со­циального обслуживания, но и активно использовать опыт специали­стов-разработчиков из негосударственных организаций – лидеров в области социальной деятельности, создавших устойчивые комп­лексные модели помощи социально-незащищенным категориям населения.

Задача рабочей группы - разработка стандартов качества для отдельных видов социальных услуг и моделей социальной помощи. Кроме того, следует привлечь к решению этой задачи представителей клиентских групп и общественности. Широкое вовлечение всех заин­тересованных участников социальной сферы позволит встро­ить в процесс разработки стандартов качества социальных услуг меха­низм социального партнерства между государственным и негосударст­венным секторами.

Представляется необходимым провести широкое обсуждение в средствах массовой информации разработанных рабочей группой стан­дартов качества социальных услуг, что позволит, с одной стороны, выявить допущенные пробелы и недоработки, а с другой - подгото­вить общественное мнение к практическому применению разработан­ных стандартов и контролю за их соблюдением на всех уровнях управления.

Рекомендуется пилотная апробация разработанных стандартов и системы оценивания качества социального обслуживания в нескольких регионах России в государственном и негосударственном секторах, причем на условиях государственного финансирования участвующих в апробации негосударственных организаций. Необходима последующая доработка стандартов по отдельным видам услуг и их включение в систему государственных стандартов обеспечения качества социальных услуг.

Таким образом, для повышения качества социальных услуг и создания эффектив­ной системы контроля за этим процессом необходимо выполнение следующих условий.

1. Стратегия, политика и действия в области развития сферы социальных услуг в современной России должны быть максимально нацелены на соблюдение прав и интересов социально-незащищенных групп населения в соответствии с их индивидуальными потребностями во всестороннем развитии. Результатом этого должно стать обеспечение доступности для всех нуждающихся по объективным причинам клиентских групп набора социальных услуг определенного качества в соответствии с их жизненными потребностями и интересами.

Развитие сферы социальных услуг должно способствовать, в первую очередь, поддержанию семьи, предотвращению ее распада и особенно опасности помещения ребенка в детское учреждение. При возникнове­нии трудной жизненной ситуации определение клиентов в стационарные учреждения может иметь место только после того, как исчерпа­ны все возможности по предоставлению им необходимых социальных услуг и помощи непосредственно дома, в семейном окружении.

2. Повышение ответственности государства за выполнение обяза­тельств и достижение позитивных результатов в области социального обслуживания социально-уязвимых слоев населения возможно на основе использования апро­бированных международной практикой механизмов. Один из них - это организация в обществе как можно более широкого процесса об­суждения содержания проблем, касающихся социального обслужива­ния лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Так, представляется необходимым в ближайшее время организовать и провести общественную экспертизу социальных стандартов в целях повы­шения их защитной функции по отношению к пользователям социаль­ных услуг. Благодаря открытому диалогу всех заинтересованных участников (органов управления разных уровней, социальных служб независимо от форм собственности, общественности, бизнеса, потре­бителей социальных услуг и др.) по проблемам стандартизации соци­альных услуг появится четкость в понимании стандартов, повысится их реалистичность и надежность, укрепится стремление ких выполне­нию и контролю.

3. Первостепенной задачей в области социального обслуживания является разработка и утверждение государственных стандартов социального обслуживания в целях обеспечения требова­ний к объемам и качеству услуг, предоставляемых социальными служ­бами независимо от формы собственности. Основное предназначение социальных стандартов состоит в выполнении защитной функции по отношению к различным категориям населения, объективно нуждающихся в поддержке государства и общества. Наличие системы социальных стандартов является фундаментом для последующей организации системы контроля за со­блюдением соответствия качества определенных видов социальных услуг закрепленным требованиям и нормативам.