Политические институты объединенной Германии тождественны существовавшим в прежней ФРГ. Объединение путем включения ГДР в состав федеративной республики не коснулось структур ее государственного устройства.
В ФРГ установлена настоящая парламентско-представительная демократия. Немецкая конституция (Основной закон) [1] не предусматривает прямого политического участия граждан в управлении посредством плебисцита, кроме случаев передела границ земель. Основной закон учреждает те органы, которые осуществляют законодательную, исполнительную и судебную власти - бундестаг, бундесрат, федеральное правительство, федеральный президент и федеральный конституционный суд.
Систему правления федеративной республики характеризует тесная связь парламента и правительства, которые, находясь во взаимозависимости, образуют центр политического руководства. Для понимания системы правления существенна также федеральная структура, в особенности взаимодействие между бундестагом, правительством и бундесратом. По сравнению с другими странами в ФРГ высока значимость конституционного суда. Конституционные органы, деятельность которых основывается на принципе многообразной взаимозависимости, следует рассматривать не изолированно, а в более общем контексте, учитывающем, насколько согласованно они выполняют свои конституционные функции.
Бундестаг
Бундестаг - это парламентское учреждение, представляющее народ федеративной республики. Ему принадлежит центральное место в определенной конституцией ФРГ структуре власти, поскольку парламентско-представительный принцип последовательно проведен в Основном законе. Смысл выборов в бундестаг заключается в том, чтобы представительные учреждения отражали политическую волю народа. Проводимые раз в четыре года выборы - единственное выражение народной воли.
Депутатский корпус бундестага выбирается довольно сложным способом. 656 депутатов определяются на основе избирательного права по системе так называемого пропорционального представительства1. Подача голосов на выборах состоит из двух отдельных процедур: избиратель, голосуя по одному из бюллетеней, один голос подает за кандидата в данном избирательном округе, а другой - за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по второму бюллетеню). Первым, так сказать, голосом он определяет кандидата, а с помощью второго голоса, который является решающим, он выбирает партийный список. По избирательному праву по системе пропорционального представительства двухчастное голосование определяет распределение мест в бундестаге. На территории ФРГ в избирательных округах подачей первого голоса были избраны прямые кандидаты по мажоритарной системе. Подача второго голоса выявляла количество мест для каждой партии по избранным от нее прямым кандидатам. После того как они заняли свои места, еще причитающиеся партиям мандаты заполнялись в порядке очередности кандидатами из партийных спи сков. Реальным шансом на получение прямого мандата в бундестаг обладают только кандидаты от партии.
Примером распределения мандатов могут служить результаты, которых добился Христианско-социальный союз (ХСС) в 1994 г. на выборах в бундестаг1. В одной лишь Баварии он получил 51,2% вторых голосов, что составило 7,3% вторых голосов на всей территории ФРГ. При такой доле, находившейся в пропорциональном соответствии к другим партиям, в бундестаге ХСС в целом досталось 50 мест. Обладание мандатами на эти места определили первые голоса: прямые кандидаты от ХСС получили большинство в 44 избирательных округах Баварии. Таким образом, по прямым выборам в бундестаг попало 44 парламентария от ХСС. Другие шесть парламентских мест, которые ему причитались по количеству поданных за него вторых голосов, были заняты в порядке очередности кандидатами из партийного списка.
При выборах в бундестаг (а также всех других парламентских выборах в ФРГ) действует пятипроцентный барьер, который обычно высчитывают по количеству поданных вторых голосов. Под это ограничение не подпадает партия в том случае, если ей удалось получить не менее трех прямых мандатов при подаче первых голосов.
Законодательная деятельность бундестага продолжается четыре года, после чего происходит обновление его состава в результате новых выборов. По Основному закону у него нет права на самороспуск. Роспуск парламента федеральным президентом предусмотрен только в двух случаях: если на поставленный канцлером вопрос о доверии получен отрицательный результат при голосовании; если ни один из кандидатов на пост канцлера в третий раз не набирает требуемого относительного большинства голосов.
Решающая роль в организации работы бундестага принадлежит фракциям. Они располагают правом на вмешательство в деятельность парламентского аппарата. Фракции определяют ход пленарных заседаний и работы комитетов. Обе крупнейшие фракции ХДС/ХСС и СДПГ в свою очередь функционируют как парламент. Во фракции, насчитывающей более двухсот членов, исключается возможность того, чтобы каждый депутат в отдельности высказывал свое мнение. Поэтому различными сферами политики занимаются рабочие группы, создаваемые во фракциях. Они не только готовят постановления своих фракций, но и фактически предрешают их принятие благодаря глубоким профессиональным знаниям. Председателям и правлениям фракций отведена ключевая позиция, влияющая на ход работы парламента. Поэтому руководство фракции ответственно за ее образ действий, рабочую обстановку в ней и эффективность ее деятельности.
Депутат поставлен в двойственную позицию конституционным правом. Согласно Основному закону, депутат в качестве представителя всего народа несет ответственность перед своей совестью, но вместе с тем конституция предоставляет партиям решающую роль в демократической организации волеизъявления. Благодаря партийному мандату отдельный депутат фактически является делегатом своей фракции. Только при ее поддержке он может добиться собственного успеха в парламентской деятельности. Отсюда неизбежно давление на депутата со стороны своей фракции, которое дает о себе знать, когда принимаются чрезвычайные, социально значимые и очень спорные решения, подобные, например, решению, принятому в 1991 г. о будущем местопребывании правительства (в Бонне или Берлине).
Рассмотрев осуществление типичных парламентских функций, можно понять, как работает бундестаг2. Функция контроля над правительством является главной во всей истории идеи парламентаризма. В настоящее время, однако, эта функция чаще не принадлежит всему парламенту как целому. Принцип парламентского контроля за исполнительной властью возник тогда, когда парламент противостоял ей как особой, т. е. в демократическом смысле вовсе не легитимной, власти. При парламентской системе разделение полномочий по конституции заменено все шире распространяющимся согласованием полномочий между законодательной и исполнительной властями. Поэтому контроль парламента можно в целом отнести разве только к министерской администрации. Разносторонние, в том числе и личные связи и зачастую совпадающие интересы правительства и фракции, располагающей большинством голосов, приводят к тому, что фракция не стремится подвергать правительство всеобъемлющему контролю. В то же время у оппозиции, находящейся в меньшинстве, нет возможности отправить правительство в отставку. Конструктивный вотум недоверия является для бундестага главным способом отправить канцлера в отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голосоваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная революция. Такие попытки были дважды предприняты за всю историю ФРГ. В 1972 г. Вилли Брандту удалось откло нить подобный вотум. Меньшего успеха в 1982 г. добился Гельмут Шмидт, и его сменил Гельмут Коль. Тогда произошла смена правительства благодаря тому, что СвДП поменяла своего партнера по коалиции (СДПГ) на ХДС/ХСС и в рамках конструктивного вотума недоверия выбрала в качестве канцлера Гельмута Коля, возглавлявшего ХДС/ХСС.
В законодательном процессе главенствует бундестаг, и в этом состоит его основная функция. Впечатляющий по международным меркам выпуск законов свидетельствует о прилежном исполнении им этой функции. Законодательная инициатива исходит от бундестага, но подавляющая часть законопроектов (почти три четверти) поступает от правительства ФРГ, частично от бундесрата. Однако право на формулировку законов принадлежит только бундестагу. Закон обретает силу только по принятому им окончательному решению. Работа над законодательными актами ведется в парламентских комитетах. При этом правящие фракции не считают себя в общем и целом послушными исполнителями, помогающими правительству. Предварительно составленные министерской бюрократией проекты дополняются на заседаниях комиссий, подвергаясь политической экспертизе фракций, и в результате сильно видоизменяются. Результаты работы комиссии в большинстве случаев обсуждаются на пленарном заседании, где и принимаются законы. Работа в комитетах требует больших специальных знаний, и это способствует углублению профессиональной специализации парламентариев.
Свою функцию по избранию канцлера (а не правительства) бундестаг выполняет по предложению федерального президента. Выборы канцлера - опосредованный способ его демократической легитимации народом. Избранный в результате демократических выборов бундестаг выбирает канцлера и утверждает новое правительство: срок их полномочий один и тот же. Поэтому голосование за депутатов бундестага представляет собой не столько парламентские выборы, сколько избрание правительства. Это подтверждается тем, что представители обеих крупных партий ХДС/ХCC и СДПГ избираются в бундестаг большей частью на индивидуальной основе, их члены лично участвуют в голосовании по кандидатуре канцлера. Его избрание депутатами бундестага в таком случае - скорее формальное подтверждение большинством полномочий правительства, полученных в результате парламентских выборов. В истории ФРГ право федерального президента на предложение кандидатуры канцлера до сих пор не имело никакого значения. Оно было ограничено стабильным наличием парламент ского большинства и ясной установкой партнеров по коалиции на то, чтобы выдвигать на выборах перспективных кандидатов.
Бундесрат
Федеральная структура придает системе правления особый характер. Он находит свое выражение в таком конституционном учреждении как бундесрат, который, будучи представительным органом, не имеет аналогов в мире.
членов бундесрата не избираются прямым голосованием в землях или их парламентами. Они должны входить в земельное правительство и в качестве его членов направляются в бундесрат, их статус совершенно отличается от депутатского. Каждый из них сам не решает, как ему голосовать. Голоса от одной земли подаются всеми ее представителями единогласно. Поскольку должности в бундесрате заняты членами земельных правительств, то проходящим в нем прениям больше свойственны точность, присущая технократизму, и выдержанный тон, нежели ожесточенная полемика.
Количество членов бундесрата (и, соответственно, голосов), представляющих одну землю (не менее трех, но не более шести), зависит от числа ее жителей. У 17-миллионной земли Северный Рейн-Вестфалия шесть голосов, тогда как на Бремен с населением в 680 тыс. человек приходится три голоса. Неравное соотношение между числом жителей и представительских голосов должно исключить преобладание определенных интересов крупных, экономически сильных земель. Четыре самые большие земли, располагая более чем третью голосов, получают возможность гарантировать себе право вето на изменение конституции.
Для немецкого федерализма характерно сочетание полномочий, осуществляемых на земельном и федеральном уровнях. В качестве второй палаты бундесрат несет совместную ответственность за интересы всего государства. Он обеспечивает влияние земельных правительств на федеральную политику. Через него земли участвуют в законодательной деятельности федерального уровня. Большая часть федеральных законов обязательно должна пройти одобрение бундесратом. Он также одобряет представленные в виде законов нарушения права, которые предписывают изменения в конституции, затрагивают бюджетные доходы земель или посягают на их административную власть. В качестве представительства земельных правительств бундесрат олицетворяет собой учреждения, взявшие на себя значительную ответственность за исполнение федеральных законов. Бундесрат создает возможность для более успешного взаимодействия между администрацией земель и законодательной деятельностью. Таким образом улуч шается подготовленность законов с точки зрения их применимости администрацией. По своим функциям бундесрат действует не только как «второй парламент», но и как «второе правительство» исполнительной власти земель.
Бундесрат превратился в главный институт управления земель. Усиление централизма, продолжавшееся вплоть до 70-х гг., не повлекло за собой сужения полномочий земель как таковых. Возросшее значение бундесрата в законодательной деятельности скорее привело к изменению влияния институциональных структур на уровне земель. Их правительства получили больше ответственности перед федеральным учреждением за законодательную деятельность. Это бесспорно произошло за счет сужения законодательных полномочий земельных парламентов, которым не дано права на контроль за деятельностью их правительств в бундесрате.
Последнее время значимость бундесрата усилилась в результате ратификации Маастрихтского договора. Его права на участие в формировании волеизъявления ФРГ по общеевропейским проблемам существенно расширились. Конституцию дополнила новая, 23-я статья, согласно которой теперь требуется абсолютное согласие бундесрата на любую последующую передачу полномочий ФРГ Европейскому союзу. Поэтому с институциональной точки зрения он оказался в выигрыше после Маастрихта.
С 1949 по 1990 г. ХДС/ХСС обладал большинством в бундесрате. Распределение мест в нем, которое может меняться каждый раз после выборов в парламент земли, в 1995 г. свидетельствует о явном перевесе СДПГ. Причем, как и в 70-е гг., в бундесрате большинство принадлежит к противоположной политической ориентации, чем в бундестаге. В общем и целом, разумеется, и в бундесрате голосуют, сообразуясь с партийной линией. Тем не менее он не позволяет себе проводить активную политику, четко направленную против федерального правительства. Во-первых, есть существенные различия в интересах земель, возглавляемых одной и той же партией, к примеру, когда крупная земля противостоит малой или восточная - западной. Во-вторых, оказывает влияние тот факт, что в землях правят разные коалиции; причем партнеры должны считаться друг с другом, голосуя в бундесрате. Ввиду и того и другого факторов весьма неясны политические возможности большинства.
Итак, бундесрат вряд ли обладает возможностью активно формировать собственную политику, хотя, конечно, пользуется влиянием, подвергая модификации или при необходимости блокируя законодательные инициативы федерального правительства. Поскольку бундесрат собирается лишь примерно 12 раз в год, он больше работает как учреждение по ратификации, в точности следуя подготовленной программе заседаний. По сравнению с бундестагом его обычно меньше замечает общественность. Он привлекает к себе внимание, когда требуется его одобрение политически спорных решений бундестага.
Федеральное правительство
В рамках политического руководства, осуществляемого вместе с парламентским большинством, правительству ФРГ принадлежит организационная функция в государственном управлении. Федеральный канцлер играет значительную роль. Он единственный член правительства, которого избирает бундестаг. По его предложению федеральный президент назначает министров. Право канцлера давать директивы является конституционной основой его могущества (принцип канцлера). Таким образом он определяет политику правительства, а также несет за нее ответственность перед бундестагом. Однако его политическая власть в субъективном и объективном смысле фактически ограничена обязательствами по соглашениям с коалицией и пожеланиями его партии.
Правительство является коллегиальным органом. По всем важным вопросам решения принимаются большинством голосов членов кабинета. Разногласия между министрами устраняет правительство (принцип кабинета). В рамках общих директив правительственной политики каждый федеральный министр действует и несет ответственность самостоятельно (принцип компетенции). Он ни от кого не зависит, когда устанавливает внутриведомственный порядок, а также выполняет свои задачи1. Кроме традиционных министерств (внешних сношений, финансов, внутренних дел, юстиции), существует целый ряд ведомств, занятых социальным обеспечением в широком смысле, и других специализированных ведомств. Министр иностранных дел занимает самый престижный пост в правительстве, будучи, как правило, и вице-канцлером. Поскольку до сих пор все канцлеры стремились в значительной мере сами определять внешнюю политику, свобода действий министра иностранных дел была сильно ограничена. Влиятельным ведомством является министерство финансов. Ему вменяется в обязанность задача по координации всей финансовой политики правительства. Кроме того, министр финансов обладает правом вето по экономическим вопросам.
Сильной позиции федерального канцлера соответствует в организационном плане его канцелярия. Она является институциональным центром исполнительной власти. Здесь готовятся к осуществлению директивы. Сюда из министерств приходит вся информация, относящаяся к общей политике правительства. Главе канцелярии, чья должность менее заметна общественности, принадлежит решающая роль в координации и осуществлении политики правительства.
Федеральный президент
Федеральный президент является главой государства ФРГ. В силовом поле политики страны президент по должности не играет важной роли. Его главная функция заключается во внутреннем и внешнем представительстве. При этом самым главным инструментом воздействия на общественное мнение является его речь. Федеральный президент не имеет голоса, но владеет речью! Во время его публичных выступлений за границей предъявляются очень высокие требования как к моральной безупречности и политическому чутью, так и к ораторскому дарованию ввиду необходимости зачастую весьма деликатно обходиться с немецкой историей.
Срок пребывания в должности президента составляет 5 лет. Переизбрание на нее возможно только один раз. Для того чтобы не подорвать независимость власти президента, который должен исполнять обязанности объединителя общества, оставаясь вне политической конфронтации, настоящей предвыборной борьбы за его пост не ведется. Федеральное собрание, созываемое с единственной целью - выбрать президента, состоит поровну из депутатов бундестага и представителей, избранных парламентами земель.
Федеральный конституционный суд
Конституционный суд ФРГ является независимой судебной палатой, равноправной с такими федеральными институтами, как бундестаг, бундесрат, правительство и президент. В качестве «верховного суда» ему придан чрезвычайно высокий статус. Он считается стражем конституции. Французский знаток Германии некогда назвал его «самым своеобразным и любопытным институтом в западно-германской конституционной системе». Конституционный суд пользуется двумя принципами - инновационным и консервативным. Он оберегает конституцию от неправильного использования. Кроме того, он совершенствует ее с помощью интерпретации, имеющей обязательную силу.
В судебной палате институционально закреплен принцип верховенства конституции над облеченными в форму закона политическими действиями парламента и правительства. Федеральный конституционный суд обладает исключительным правом выносить решения по конституционным вопросам. Международные сравнительные исследования показали, что в Германии широко используется обращение к юрисдикции конституционного суда.
Судебная палата приступает к рассмотрению дела только после обращения к ней. Дела, принимаемые ею к производству, можно классифицировать следующим образом:
• Споры между учреждениями
Истолкование Основного закона в случае разногласий между федеральными учреждениями по поводу прав и обязанностей (например, президента, министра, фракции, комитета бундестага) касается последовательности действий и их взаимного согласования.
• Контроль за абстрактными нормами
Проверка совместимости федерального права с Основным законом и земельного права с федеральным. При этом нужно исходить из принципа, согласно которому подчиненные правовые нормы (законы, правительственные распоряжения) должны соответствовать Основному закону. Ходатайство могут представить федеральное правительство, земельное правительство или треть депутатов бундестага.
• Споры между землями и федерацией
Решение по поводу конкретного спора между федерацией и землей, в особенности об использовании последней федерального права или об осуществлении федерального контроля. Ходатайство может поступить либо от федерального правительства, либо от земельных правительств.
• Жалобы конституционному суду
В конституционный суд ФРГ может обратиться каждый, кто считает, что действиями самой государственной власти очевидным и непосредственным образом попраны его гражданские права. Суд принимает решение только в том случае, если дело уже было рассмотрено в обычном судебном порядке. Жалобы составляют около 95% прошений, поданных в конституционный суд.
• Контроль за конкретными нормами
Основной закон дает конституционному суду исключительное право решать, противоречат ли законы конституции. Если суд любой инстанции, рассматривая конкретное дело, убедится в том, что какой-то закон противоречит конституции, он должен обратиться в конституционный суд. Вплоть до его решения рассмотрение судебного дела откладывается. Отклонение законов вменяется в обязанность одному лишь конституционному суду. Решение суда, в свою очередь, имеет силу закона.
Федеральный конституционный суд состоит из двух судебных палат по 8 судей в каждой. Обе палаты обладают своей особой компетенцией; судьи прикомандированы к одной из палат. Часто они называются «палатой по основным правам граждан» и «палатой по государственному праву». Судей утверждает парламент. Половину из них выбирает бундесрат большинством в две трети голосов. Другую половину тоже выбирает квалифицированное большинство парламентского комитета по выборам судей, куда входит 12 человек, подобранных соответственно распределению мест в бундестаге. Кандидаты должны быть пригодными к занятию судейской должности; часть из них должна сначала поработать в федеральных судах высшей инстанции. Только непрерывная 12-летняя служба способна избавить судей от партийно-политического давления. Обязательность квалифицированного большинства нужна для того, чтобы повысить в должности тех кандидатов, чьи общественно-политические взгляды тяготеют к центризму широкого спектра.
Многие решения конституционного суда являются комментариями к основному закону и его усовершенствованием. Суд независим от бундестага и правительства и неоднократно отменял их действия. Его продуманные решения содействовали установлению принципиального согласия между политическими силами. К тому же не следует недооценивать его деятельности по восстановлению политической стабильности Германии.