Постатейный правовой научно-практический комментарий к Водному кодексу РФ и к Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняет общие положения водного законодательства, право собственности и иные права на водные объекты, предусмотренные в Кодексе.
Подробному рассмотрению подвергаются договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, управление в области использования и охраны водных объектов.
Осуществляется толкование особенностей видов водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.
Рассчитано на физических и юридических лиц - водопользователей, работников водохозяйственных и водоохранных органов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов.
© ООО "ТК Велби", 2007
ПРЕДИСЛОВИЕ
После нескольких лет дискуссий и разработки принят наконец новый Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ или новый ВК РФ), заменивший собой предыдущий Водный кодекс РФ 1995 г.
Проект нового ВК РФ был подготовлен в Министерстве экономического развития и торговли РФ, обсужден в Министерстве природных ресурсов, Министерстве юстиции, Министерстве транспорта, Министерстве промышленности и энергетики, в ряде федеральных служб и агентств, одобрен в Правительстве РФ, которое внесло его в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Немало заседаний было проведено комитетами Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию, по собственности, по экологии и др., прежде чем проект был вынесен на пленарное заседание Думы и после нескольких чтений и доработки принят.
Подробный анализ текста, его экологической и иных составляющих будет дан в последующих теоретических публикациях и научных трудах, а главное - закон пройдет проверку временем и правоприменительной практикой, которые покажут многие его достоинства и возможные недостатки.
Здесь кратко можно отметить большую "юридичность" Кодекса по сравнению с предыдущим ВК (где было немало деклараций), сосредоточение нового акта на наиболее общих узловых аспектах водопользования и особенностях охраны некоторых видов водных объектов.
В новом ВК РФ предусматриваются, чего не было раньше, основные принципы водного законодательства, становящиеся базой регулирования и осуществления водных отношений, рассмотрения споров по поводу них. Кстати, глава и статьи о водных спорах теперь отсутствуют, что может быть объяснено подчинением порядка их рассмотрения общим гражданским и арбитражным процессуальным правилам.
Много внимания в новом ВК РФ уделяется распределению и разграничению функций управления использованием и охраной вод, организации бассейновых советов и иных органов водного управления, созданию государственного водного реестра. Ряд важных норм посвящен передаче полномочий Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ, использованию и охране водохранилищ, водоохранным зонам, оправдавшие себя положения о которых "перенесены" в Кодекс из соответствующего постановления Правительства РФ 1996 г. Правительству РФ поручено составить и принять десятки нормативных правовых актов, регулирующих в соответствии с Конституцией РФ, новым ВК РФ и другими федеральными законами водные отношения.
Отдельная, хотя и небольшая, глава посвящается праву собственности и иным правам на водные объекты. Приходится порой слышать, что в новом ВК РФ утверждается частная собственность на водные объекты. Но это не вся правда: она, как и государственная и муниципальная формы собственности на водные объекты, была провозглашена и осуществлена еще в ВК РФ 1995 г. Но в новом Кодексе она получила дальнейшее признание и развитие.
Главная новелла заключается в том, что лицензии оказались замененными на договоры о водопользовании. Причине этого может быть посвящено специальное научное исследование, которое отразит современные социально-экономические условия и попытки формирования рынка товаров и услуг.
Что касается бассейновых соглашений, международного сотрудничества и экономического регулирования, то они не исключаются из арсенала правового регулирования использования и охраны вод, но, по замыслу законодателя, не подверстываются под логику и в текст комментируемого Закона, обладая рекомендательными свойствами.
Постатейный правовой научно-практический комментарий к ВК РФ и Федеральному закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" разъясняет общие положения водного законодательства РФ, содержание права собственности и иных прав на водные объекты, предусмотренные в Кодексе. Подробному рассмотрению подвергаются договор о водопользовании, решение о предоставлении водного объекта в пользование, порядок их подготовки, обсуждения, заключения и принятия, приостановления, ограничения и прекращения водопользования. Детально в комментарии рассматривается управление в области использования и охраны водных объектов, где в ходе административной реформы находятся оптимальные пути сочетания единства системы исполнительных органов, федеративной системы управления водным фондом, участия муниципальных образований, общественных объединений и граждан в использовании и охране водных ресурсов, находящихся на территории России.
Осуществляется толкование особенностей видов водопользования и охраны отдельных видов водных объектов. Здесь предписания закона являются более обобщенными, чем в предыдущем Кодексе. Раскрывается административная, уголовная и имущественная ответственность за нарушение водного законодательства.
Нередко в комментарии проводится сравнение нового Федерального закона с предыдущим Водным кодексом и известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, что должно помочь читателю понять динамику развития водного законодательства.
Поскольку предлагаемый комментарий является научным, практическим и неофициальным, убедительность и авторитет его доводов базируются на логике рассуждений, ссылках на правовую, географическую, гидрологическую и иную отечественную и зарубежную литературу, а также в текстах многочисленных подзаконных актов.
Авторами комментария являются активные участники его подготовки и всестороннего обсуждения, что позволило им составить его оперативно и издать одним из первых. В дальнейшем появится возможность более подробно комментировать его положения, а главное - учесть новые подзаконные акты, принятые в развитие ВК РФ, и правоприменительную, административную, судебную, арбитражную практику.
Не все постатейные комментарии получились равнозначными по объему и качеству, и здесь нет вины авторов: по некоторым комментируемым вопросам "давальческого" материала оказалось больше, по другим - меньше, одни проблемы ближе к своему решению, другие - ждут своего часа.
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Комментарий к статье 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Важным достоинством нового ВК РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ* является наличие в нем статьи, посвященной основным понятиям. Это, безусловно, выгодно отличает ВК РФ 2006 г. от некоторых российских законов и кодексов, в которых нет специальных статей по основным понятиям. В частности, не имеют таких статей Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"**, Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ***, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ****
________________
* Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
** СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
*** СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
**** СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
С другой стороны, для многообразных и сложных водных правоотношений в ВК РФ 2006 г. приведено относительно небольшое число понятий. Всего их 19 против 30 в ВК РФ 1995 г.* При этом в проекте Модельного Водного кодекса государств - участников СНГ, который в настоящее время рассматривается Межпарламентской ассамблеей СНГ, дана гораздо более богатая, но менее строгая и совершенная терминология**.
________________
* Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв.ред. С.А.Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997. С. 336.
** Интернет-сайт Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ..
Зато немногие термины, определенные в комментируемой статье ВК РФ, являются фундаментальными. Поэтому можно глубже понять смысл и содержание положений ВК РФ, а следовательно, и водных правоотношений.
Следует отметить, что многие понятия водного законодательства в сущности являются естественно-научными, точнее, гидрологическими. Таковы, например, понятия: водный объект, речной бассейн, водный режим, водные ресурсы. Задача законодателя в этом случае состоит в том, чтобы адаптировать данные термины, придать им правовое значение. Так, понятия "речной бассейн" и "водохозяйственные участки" связаны с бассейновыми подходами в управлении, делением гидрографической сети на бассейновые округа (ст.28 ВК РФ), а также с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории России (ст.32 ВК РФ).
К числу трудных для определения понятий принадлежит термин "водный объект". В ВК РФ 1995 г. указывались следующие признаки водного объекта:
- концентрация вод в формах рельефа (очевидно, в речных долинах, в озерных котловинах и т.д.) либо в недрах, имеющая свои границы;
- наличие объема и черт водного режима.
В ВК РФ 2006 г. дано представление о водном объекте как о естественном или рукотворном образовании с постоянным или временным скоплением вод, которое имеет характерные формы и признаки водного режима. В свою очередь, водный режим трактуется как изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте. Для водотоков, водоемов, ледников и снежников присущи различные формы водных режимов и даже агрегатных состояний. Далее из текста Кодекса становится ясно, что упомянутое скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах. Кроме того, в ст.5 ВК РФ поясняется, что поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
На основе приведенных положений можно со всей уверенностью отличить водные объекты от плавательного бассейна или же от сезонного снежного покрова. Между тем есть природные образования переходного характера, не достигшие всех признаков водных объектов, но заслуживающие внимания с точки зрения освоения и предотвращения вредного воздействия. В частности, затруднительно назвать полноценными водными объектами так называемые "дышащие" озера. Суть этого явления заключается в неожиданном и быстром (иногда в одну ночь) появлении и исчезновении "большой воды" во впадинах рельефа. Дышащие озера появляются в болотистых и луговых низменностях иногда площадью до 20 кв.км. Наблюдаются в Новгородчине, Вологодчине, Архангельщине, Прионежье, Дагестане, Ленинградской области и некоторых других российских регионах и объясняются карстовыми процессами и связью с подземными водами*. Внезапно возникшие озера подходят к населенным пунктам и коммуникациям (в частности, к железнодорожному полотну), иногда подтопляют их. Данные водные объекты могут играть роль водных путей для речного и рыболовного флота. Существующее в конце XIX в. в США озеро Алахуа, неожиданно возникнув во Флориде, на десятилетие стало судоходным. Однако в засушливых районах России и СНГ достаточно трудно добиться признания в качестве водного объекта водоемов, наполняющихся за один сезон, или водотоков, текущих только часть года.
________________
* Вода России. 1999. N 12. С. 8.
Совокупность водных объектов в пределах российской территории составляет водный фонд Российской Федерации. Судя по легальному определению, в водный фонд входят не только поверхностные, но и подземные водные объекты. Согласно ст.5, 8, 9 ВК РФ формы собственности на подземные водные объекты, их границы, основания и порядок приобретения права пользования ими определяются законодательством о недрах. Таким образом, отношения по использованию водного фонда регламентируются не только водным законодательством, но и законодательством о недрах. В свою очередь, и по водному фонду ведется как водный реестр, так и учет, предусмотренный законодательством о недрах.
Кроме того, исходя из ст.5 ВК РФ, в состав поверхностных водных объектов включаются земли в пределах их береговой линии. Кроме того, близлежащие земли гидротехнических и иных сооружений также используются водным хозяйством. Согласно ст.102 Земельного кодекса РФ все эти земельные участки могут формировать категорию земель водного фонда. Данная категория земель существует в нашей стране с конца 60-х гг. ХХ в. и находится в государственной собственности*.
_________________
* Колбасов О. С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука, 1972. С. 142-153.
Еще один фундаментальный термин - "охрана водных объектов". В расширительном толковании этот термин можно определить как деятельность, направленную на защиту водной среды от вредного воздействия, на сохранение и восстановление водных объектов. Охрана водных объектов обеспечивается положениями водного, природоохранного и санитарного законодательств, призванными упреждать, пресекать и устранять последствия вредного воздействия. Кроме того, в самом водном законодательстве предусмотрены положения по защите водных объектов от загрязнения, засорения, истощения, по нормированию допустимого воздействия на водные объекты, охране водосборных площадей; водные объекты могут быть признаны особо охраняемыми. Предусмотрен правовой режим водоохранных зон, ограничивающий застройку и иную хозяйственную деятельность на территории, примыкающей к акваториям поверхностных водных объектов. Предусматриваются также зоны и округа санитарной охраны, зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
Негативное воздействие вод отличается большим разнообразием, а опасность происходит от различных видов водных объектов. При этом негативное воздействие на близлежащую территорию может оказать даже брошеный пруд с обветшавшей малой плотиной (вышедший из берегов по причине осадков). В комментируемой статье названы затопление, подтопление, заболачивание, разрушение (абразия) берегов, но этот перечень не является закрытым. Его можно продолжить, назвав еще сходы ледников, которые влекут и человеческие жертвы (например, Кармадонская трагедия в сентябре 2002 г.).
Следует отметить, что негативное воздействие вод может происходить как в рамках чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и носить постепенный, "ползучий" характер (заболачивание, подтопление и т.д.). Пагубное воздействие вод имеет не только прямые (гибель населения и имущества), но и косвенные последствия. Так, при попадании в зону наводнения промышленных предприятий, городского хозяйства может произойти химическое загрязнение территории с последующим отравлением и самого вышедшего из берегов водного объекта.
Значительными полномочиями в рассматриваемой нами области обладает МЧС России. Его деятельность регламентируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*.
________________
* СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Понятийный аппарат комментируемой статьи ВК РФ частично совпадает с терминологией ВК РФ 1995 г. Например, понятия акватории, сточных и дренажных вод даны в обоих кодексах одинаково. Есть и некоторая замена понятий: вместо "водохозяйственная деятельность" в ВК РФ 1995 г. используется "водное хозяйство" в ВК РФ 2006 г. При этом водное хозяйство понимается как деятельность по изучению, использованию и охране водных объектов, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод. По ВК РФ 1995 г. в термин водохозяйственной деятельности не входили предотвращение и ликвидация негативного воздействия вод.
В свою очередь, многие изменения в составе понятий и их определений по сравнению со старым ВК РФ 1995 г. трудно назвать косметическими. Как известно, в настоящее время происходит реформа в области природопользования. Применительно к водному хозяйству она выражается в последовательном учете частных интересов в области водопользования, включая отмену лицензирования водопользования. В результате из статьи исчезли следующие понятия: "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".
В ВК РФ 2006 г. отсутствует понятие "обособленный водный объект" (замкнутый водоем). Согласно прежнему ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Однако следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов. Такие признаки обособленных водных объектов, как "непроточность" и "замкнутость", по сути дела идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. Следовательно, обособленными водными объектами могли называть и те водоемы, гидравлическая связь которых с другими поверхностными водными объектами неизвестна, носит скрытый характер или малозначительна. На практике у природопользователей и органов власти возникало стремление приватизировать естественные водоемы в инвестиционно привлекательных районах дачного строительства. Надо признать, что и при разработке нового ВК РФ конструкцию обособленных водных объектов предлагали не только сохранить, но и расширить. В частности, предлагалось исключить такой признак замкнутого водоема, как искусственность, что давало возможность обрести в частную собственность озера. Отменив конструкцию обособленных водных объектов, законодатель в ст.8 ВК РФ прямо указывает на те разновидности водных объектов, которые могут быть при определенных условиях в частной собственности. Имеются в виду пруды и обводненные карьеры, находящиеся в границах земельных участков, частных по форме собственности.
Приведенные в комментируемой статье понятия отражают концептуальные положения водного права, его принципы и подходы. В то же время было бы неверно считать, что в данной статье присутствуют все легальные понятия и их определения. Есть также и термины, характеризующиеся прямо по тексту Кодекса. К их числу относятся: "договор водопользования", "решение о предоставлении водного объекта в пользование", "передача права пользования водным объектом"*.
________________
* См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. N 5. С. 12-20; Сиваков Д. О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. N 9. С. 94-104; Калиниченко Т.Г. Объекты водных отношений (публично- и частноправовые аспекты) // Аграрное и земельное право. 2005. N 5. С. 112-123.
Комментарий к статье 2. Водное законодательство
1. В рассматриваемой статье определяется своего рода "архитектура" водного законодательства: ВК РФ, законы РФ, законы субъектов РФ. По определению комментируемого ВК РФ, водное законодательство понимается лишь как законы, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям*. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Таким образом, определение российского водного законодательства дано в комментируемой статье в строгом смысле слова, исключающем расширительное толкование.
________________
* Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд. / под ред. М.Ю.Тихомирова. М., 2001. С. 326.
В России действуют Федеральные законы: от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"*; от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"**; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"***, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"****. В то же время два последних закона могут быть с неменьшим основанием отнесены не только к водному законодательству, но и соответственно к законодательству о безопасности гидротехнических сооружений, или об особо охраняемых территориях.
________________
* Российская газета. 2006. 8 июня. N 121.
** СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
*** СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
**** СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
Существующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме ВК РФ. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17*, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон"**.
________________
* Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып.VI.
** Волгоградская правда. 2000. 21 марта. N 49.
Не следует игнорировать также то обстоятельство, что российское водное законодательство, будучи тесно связано с источниками международного права, испытывает на себе их влияние. Это прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву"*. Подобные законы, ратифицирующие международные договоры в области водных отношений, также входят в систему российского водного законодательства. В свою очередь, Россией заключены международные конвенции, которые, согласно положениям ст.15 Конституции РФ 1993 г. и ст.5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"**, имеют в случае их противоречия национальному законодательству большую юридическую силу.
________________
* СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1013.
** СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Водное законодательство тесно взаимодействует с законодательством о водных биологических ресурсах, а также с законодательством, регулирующим вопросы безопасности. Прежде всего имеются в виду Федеральные законы от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"* и от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"**. В первом случае водные объекты являются средой обитания водных биологических ресурсов; во втором - в случае вредного воздействия вод (наводнения, сели, оползни) - возможным источником опасности.
________________
* СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5270.
** СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Нужно также отметить, для России и других стран Содружества водное законодательство - это "молодая" отрасль законодательства, которая существует менее века. В свою очередь, в ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) водное законодательство развивается с середины или второй половины XIX в. и достигло большого совершенства к началу XXI в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании*. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов в области водных отношений, но никак не Водных кодексов. Так, например, в США принимались следующие федеральные законы: "О реках и бухтах" 1899 г., "О диких и красивых реках" 1968 г., "Об охране морской среды" 1972 г., "Об управлении береговой зоной" 1972 г. Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" 1977 г. (с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" 1948 г.** Среди ведущих государств мира Водный кодекс действует только в Китайской Народной Республике.
________________
* См.: Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948. С. 136; Высторобец Е. А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006. С. 383; Сиваков Д. О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16-22.
** Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49-50, 73-78.
2. Действие комментируемой статьи направлено на соблюдение приоритета ВК РФ, который является "сердцевиной" водного законодательства. Федеральные законы 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений", 1999 г. "Об охране озера Байкал" были приняты после ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусматриваются изменения в Законах "Об охране озера Байкал", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и "смежное" законодательство о водных биоресурсах.
Все "региональные" законы и кодексы также должны быть приведены в соответствие с комментируемым ВК РФ 2006 г. Однако положения о приоритете ВК РФ не означают, что Российская Федерация "всегда права" и что у субъектов РФ нет легальных путей для оспаривания правильности актов высших органов Российской Федерации. По общему правилу, субъекты РФ имеют право оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ, если, по их мнению, они не соответствуют Конституции РФ. Вместе с тем аналогичное право имеют высшие органы государственной власти Российской Федерации в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ.
3-5. На водные отношения распространяются Указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"*; от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"**; от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"***. Приведенные подзаконные акты касаются далеко не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях с связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.
________________
* СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
** СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 954.
*** СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
В настоящее время в области водного хозяйства действуют важнейшие постановления Правительства РФ: от 16 июня 1997 г. N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов"*; от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации"**; от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах"***.
________________
* СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2938.
** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 566.
*** СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.
К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов"*.
________________
* Российская газета. 2004. 22 июня. N 130.
К числу ключевых ведомственных актов нужно отнести приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении Перечня видов специального водопользования"*.
________________
* Российская газета. 2005. 14 июня. N 125.
Следует полагать, что в связи с принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе РФ, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу и наконец утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять до вступления в силу нового ВК РФ 1 января 2007 г. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам.
6. В целом нормотворчество субъектов РФ о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время являлось регулирование договорных отношений в области водопользования. Это объясняется тем обстоятельством, что именно субъекты РФ в течение нескольких лет действия ВК РФ 1995 г. заключали договоры пользования водными объектами. В связи с этой функцией подзаконными актами органов исполнительной власти субъектов РФ утверждались типовые, или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий - и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряли своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов РФ форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.
7. Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ст.27 комментируемого ВК РФ. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.
Комментарий к статье 3. Основные принципы водного законодательства
Комментируемая статья - новшество ВК РФ 2006 г. Через десятилетие после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного "водного" закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судов и других правоприменителей. Рядом исследователей высказаны сомнения в необходимости выработки принципов той или иной отрасли законодательства по причине их слабой действенности. С этим мнением можно согласиться в случае чрезмерной растяжимости формулировок принципов*. Однако вряд ли можно считать лишним принцип приоритета водопользования в целях питьевого водоснабжения. Как представляется, данный принцип служит руководством к действию для административных и судебных органов в каждом конкретном случае.
________________
* Боголюбов С. А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 57, 58.
Следует отметить, что установление принципов водного законодательства предопределяет характерные черты водных отношений (будут рассмотрены в комментарии к ст.4 ВК РФ). В частности, имеются в виду следующие основные положения: целевое и в то же время комплексное использование водного фонда, приоритет использования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, бассейновый подход к регулированию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.
Важным достоинством комментируемой статьи является тесная взаимосвязь принципов водного законодательства. Так, приоритет охраны водного объекта перед его использованием выражается и в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничения и запрет использования которых устанавливается федеральным законом. В свою очередь, плата за пользование водными объектами должна зависеть от расходов хозяйствующих субъектов на защитные мероприятия и этим стимулировать их охрану.
Многие из названных в комментируемой статье принципов направлены на обеспечение экологических приоритетов и учет интересов всех участников водных отношений. Однако при всей своей обоснованности принципы не всегда имеют полное и последовательное развитие в названной статье ВК РФ.
Согласно ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека. Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд - основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не урегулированы специальным, водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Чтобы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей особой формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов, разновидностей и назначения. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение. При этом требования по особо охраняемым водным объектам международного значения должны соответствовать положениям Конвенции о в