Даже там, где негосударственные субъекты участвуют в управлении путем убеждения, государства обычно сохраняют ответственность за метауправление таких механизмов. В случае профилактики ВИЧ / СПИДа решение поддерживать более тесные связи с «Теренс Хиггинс Траст» было принято Министерством здравоохранения. Политики и государственные служащие решили, с какими организациями они готовы работать, и избегали агитационных групп, таких как Стоунвол, которые, как считалось в то время, продвигали слишком радикальную программу. Министерство здравоохранения определило общие цели и задачи кампании борьбы с ВИЧ / СПИДом при условии, что большая часть ресурсов используется для финансирования этой кампании. Хотя сегодня, по-видимому, не зависимая от правительства «Теренс Хиггинс Траст» продолжает получать около ¾ его бюджета с помощью нормативных государственных субсидий или контрактов.
В других случаях правительства берут на себя роль метауправления в координации и направлении управленческих усилий. В 2002 г. правительство Великобритании запустило громкую кампанию, чтобы поощрить людей есть 5 порций фруктов и овощей в день (сообщалось, что до 42 000 человек умирали каждый год в результате неспособности это сделать). Большая часть этой кампании проводилась совместно с 500 организациями-партнерами, в том числе НПО, такими как Британский фонд по борьбе с сердечными заболеваниями, и коммерческими компаниями, такими как Контроль веса, сети супермаркетов и производителей продуктов питания (Коллинз и др., 2003). Тем не менее, ответственность за содержание и управление кампанией было сохранена Министерством здравоохранения; оно вмешалось, когда, например, производитель продуктов питания, «Хайнц», начал продвигать свой ассортимент консервированных спагетти с лозунгом «5 порций Хайнц в день».
Наше государственно-ориентированное реляционное представление об управлении подчеркивает способы укрепления правительством потенциала управления по развитию тесных отношений с негосударственными субъектами. Управление посредством убеждения предлагает еще 1 пример участия в потенциально беспроигрышных отношениях. Рассмотрим, опять же, усилия по предотвращению распространения ВИЧ / СПИДа. Первоначальные усилия правительства Великобритании по информированию людей об опасности провалились, когда стало ясно, что большая часть гей-сообщества увидела их оторванными от реальной жизни и политически враждебными. Передача ответственности таким организациям, как «Теренс Хиггинс Траст», помогла правительству достичь своих целей. Тем не менее, как мы показали, отношения между правительством и НПО не равны. Правительство по-прежнему ставит цели, предоставляет ресурсы и контролирует эффективность.
Убеждающие государства
Когда государства не являются источником убеждения, они часто являются реципиентом. Поскольку государства сохраняют за собой монополию принудительной власти для построения и регулирования основ управления, негосударственные организации продолжают попытки убедить государство изменить свою стратегию. Глава 6 показывает, как предприятия обычно используют политический процесс, чтобы попытаться добиться конкурентного преимущества. В целом, благотворительные организации, группы, действующие в интересах определенных кругов, профсоюзы, университеты, органы местного самоуправления и общественные объединения оказывают давление на правительство для достижения своих целей.
Мнение, что негосударственные субъекты пытаются изменить поведение государства, вряд ли ново. В Главе 2 приводятся примеры исследований политических сетей, которые стремятся объяснить, каким образом правительства торгуют политикой влияния за поддержку в разработке и осуществлении их политики. Тем не менее, есть концептуальная проблема в рассмотрении этих отношений в качестве примеров управления посредством убеждения. Исследования политических систем рассматривают отношения между правительствами и группами давления. Сети приводятся в действие и формируются усилиями субъектов, заключающих друг с другом сделки, обменивающихся ресурсами и достигающих взаимовыгодных результатов (Родос, 1986, 16 ‑ 23; Марш и Родос, 1992a, 10 ‑ 11; Родос, 1997, 36 ‑ 37). Здесь нет очевидного места для убеждения. Правительства и группы давления знают, чего они хотят, и предпринимают усилия для достижения поставленной цели. Предпочтение (на языке, используемом экономистами) экзогенно и фиксируется.
Тем не менее, группы давления не просто совершают сделку с правительством. Как только правительства открыто пытаются убедить людей, что те неверно истолковывают свои интересы и должны изменить свое поведение, так заинтересованные группы начинают действовать открыто в своих интересах и интересах участников процесса, чтобы убедить правительство, что конкретная политика способствует не только своим собственным интересам, но и общественной заинтересованности. В 2001 г. во время кризиса вокруг ящура правительство Великобритании широко критиковалось за отказ изменить свою политику селективного убоя животных в пользу профилактической вакцинации. Позже несколько исследований привели к выводу, что затраты на закрытие сельской местности для туристов были неизбежным следствием политики убоя, с лихвой превысившие прибыль от защиты британского экспорта мяса. Так почему же правительство поставило под удар свою политику? В то время газетные обозреватели по-прежнему утверждали, что правительство настаивало на вакцинации, но Национальному союзу фермеров (NFU), который выступил против вакцинации, было разрешено осуществлять «вето» на политику (Витам Смит, независимый, 30 апреля 2001 г.). В своем докладе о работе с ящуром, Европейский парламент (2002, п. 34) осудил то, каким образом «относительно небольшой особо заинтересованной группе», НСФ, было предоставлено право чрезмерно влиять на решения, отрицательно сказывающиеся на благосостоянии целых регионов.
Основной проблемой этого аргумента является то, что нет никаких доказательств того, что правительство Великобритании когда-либо выступало за широкую экстренную вакцинацию как альтернативу убоя скота, не говоря уже о том, что НСФ помешало ему реализовать эту политику (это суждение опирается на работу Хидмура) (Хиндмур, 2009). Конечно, возражения НСФ относительно вакцинации были актуальны, но политикам дали доступ к НСФ, в течение кризиса дав возможность министрам и старшим должностным лицам ещё раз сделать акцент на доказательствах необходимости селективного убоя, потенциальных возможных издержках и сомнительности вакцинации. НСФ была большой группой, которая могла бы, если бы захотела, сделать жизнь политически неудобной для правительства во время ожидаемой всеобщей выборной компании. Правительство предоставило доступ высокого уровня к должностным лицам НСФ, потому что считало, что это было в его интересах. Такие объединения, как Ассоциация почвоведов, Национальный совет потребителей, Организация по охране природного, исторического и культурного наследия Нэшинал Траст, Королевское общество защиты птиц, Друзья Земли, экологическая организация «Уайлдлайф Траст», выступали за вакцинацию, но они считались политически несерьезными и были в значительной степени проигнорированы. Важным моментом здесь является то, что отношения между НСФ и правительством не просто один из договоров. В интервью, выступлениях, пресс-релизах, статьях и, без сомнения, личных встречах с правительственными чиновниками НСФ пытался убедить правительство по существу рассматриваемого вопроса. Вместо того чтобы торговаться с правительством, НСФ убедил его; правительство публично поддержало многие из аргументов НСФ, выдвинутых против вакцинации.