Это обоснование изложено законодателем прежде всего в ФЗ об ОРД (ст. 21 и др.) и ФЗ о прокуратуре (ст. 29 и др.).
Основным документом, детализирующим практические аспекты прокурорского надзора за ОРД, является приказ Генерального прокурора РФ от 24 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
Кроме того, ряд предписаний нормативного свойства содержится и в некоторых других нормативных правовых актах.
Предмет ведения, обязанности и права прокурора в ОРД. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением ФЗ об ОРД составляют круг их предмета ведения и соответствующих взаимосвязанных обязанностей и прав. Согласно ст. 29 ФЗ о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, а в соответствии с ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД - исполнение предписаний этого ФЗ. В частности, к ним относятся: рассмотрение жалоб на ОРО (см. ч. 3 ст. 5); законность и обоснованность решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, и в том числе при производстве ДОУ (см. ст. 10).
В содержание надзорной деятельности входит также применение прокурором предусмотренных законом мер реагирования (внесение представления, принесение протеста, отмена незаконного постановления, возбуждение дисциплинарного производства, возбуждение уголовного дела) на выявленные нарушения закона. В ФЗ об ОРД предусмотрено исключение из общего правила предоставления прокурору соответствующих сведений, т.е. изложен круг данных, которые не входят в предмет прокурорского надзора. Это предписание ФЗ об ОРД детализирует и наполняет конкретным содержанием принцип конспирации ОРД. Так, в целях соблюдения принципа конспирации законодатель предусмотрел специальное дополнительное условие возможного разглашения ОРО сведений о негласных сотрудниках. Информация о них представляется соответствующим прокурорам только с письменного согласия этих лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. В письменном материале (заявлении и т.п.) должно быть недвусмысленно отражено явно выраженное добровольное согласие конкретного конфидента на ознакомление прокурора с имеющимися о нем в ОРО оперативно-служебными документами. Обязанности возложены на прокуроров прежде всего Законом о прокуратуре (ст. 30) и УПК, а также ФЗ об ОРД. Так, согласно ФЗ об ОРД прокурор обязан: рассматривать жалобы (см. ч. 3 ст. 5), принимать меры по восстановлению прав лиц (см. ч. 9 ст. 5), проверять порядок ОРМ и законность решений ОРО (см. ч. 2 ст. 21), обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору документах и материалах (см. ч. 4 ст. 21).
Необходимость защиты сведений вызвана их особым содержанием Как правило, эти данные составляют государственную тайну. Обязанность обеспечения защиты сведений возлагается исключительно на прокуроров, указанных в ч. 1 ст. 21 ФЗ об ОРД, т.е. на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Порядок обеспечения защиты сведений изложен в нормативных правовых актах органов прокуратуры. Прокурор обязан также не реже одного раза в месяц проверять исполнение требований о приеме, регистрации и реализации заявлений и сообщений о преступлениях, а также об исчезновении лиц, без вести пропавших.
Права предоставлены прокурору теми же законодательными актами, что и обязанности. Особо отметим, что полномочия прокурора носят исключительный характер, установленный законодателем (см. ст. 30 Ф3.0 прокуратуре), и не могут дополняться каким-либо должностным лицом, включая Генерального прокурора РФ (например, в его приказах).
Согласно ч. 1 ст. 22 ФЗ о прокуратуре прокурор вправе требовать объяснения от соответствующих должностных лиц по поводу нарушения ими закона, а также от иных лиц, которым известны обстоятельства нарушения. Такое объяснение получают как в устной, так и в письменной форме (письменное подписывается лицом, которое дало его, а содержание устного отражается в справке, которую составляет прокурор). В соответствии с ФЗ об ОРД прокурор вправе давать указания оперативно-розыскному органу: по уголовному делу, находящемуся в его производстве (см. п. 3 ч. 1 ст. 7); в письменной форме — о проведении ОРМ по уголовному делу, принятому им к производству (см. п. 2 ст. 14). Он также вправе требовать необходимые оперативно-служебные документы, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты (см. ч. 2 ст. 21). Кроме того, прокурор может:
- опротестовывать противоречащие ФЗ об ОРД решения руководителей ОРО;
- выносить мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении (при наличии достаточных оснований);
- требовать привлечения лица, нарушившего ФЗ об ОРД, к иному виду юридической ответственности.
Вместе с тем следует учитывать, что приказом Генерального прокурора РФ от 24 апреля 2000 г. № 56 уполномоченным прокурорам предписано при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД, и проведении проверок по другим основаниям использовать определенные законом методы прокурорского надзора:
- давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам ОРМ, расширении их комплекса либо требовать их прекращения;
- требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих ОРД, и допустивших нарушения закона при проведении ОРМ;
- опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих ОРД, а также незаконные и необоснованные постановления указанных руководителей, в том числе и о передаче результатов этой деятельности следователю, органу дознания, в суд;
- вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД;
- требовать от руководителей ОРО отстранения подчиненных им оперативников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона.
Особо отметим, что прокурор не вправе не только участвовать в подготовке или проведении какого-либо ОРМ или лично его проводить, но и давать указания о необходимости осуществления (неосуществления) какого-либо конкретного ОРМ. Кроме того, рассмотрим право прокуроров, которое изложено в ч. 2 ст. 21 ФЗ об ОРД. Согласно ее предписаниям по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы: ДОУ, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок проведения ОРМ.
В данном предписании конкретизировано одно из прав прокурора по надзору за ОРД. Отметим, что прокурору должны представляться все требуемые им материалы (включая подлинники), которые касаются существа вопроса (исключая те, которые упомянуты в ч. 3 ст. 21 ФЗ об ОРД).
Приказом Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» установлено, что в случае незаконного отказа в представлении документов в зависимости от обстоятельств такой отказ должен расцениваться как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору предписывается в этих случаях при наличии оснований принимать меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном порядке к ответственности, в том числе и уголовной.
Требование прокурора может быть изложено только в письменной форме. Как правило, оно должно быть обращено к руководителю ОРО.
Поводы прокурорского надзора за ОРД. Различают два повода для прокурорского надзора: 1) в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, обращение гражданина и др.) о нарушении закона ОРО (его должностным лицом) и 2) по инициативе уполномоченного прокурора. Оба вида законны и требуют соответствующего реагирования со стороны оперативников. В частности, ведомственным актом прокуратуры предписано проверки установленного порядка осуществления ОРД и законности принимаемых при этом решений осуществлять:
по жалобам граждан и обращениям должностных лиц. Одним из важнейших элементов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также юридических лиц в процессе осуществления ОРД. В связи с этим большое значение имеет работа с жалобами, заявлениями и обращениями по поводу нарушений прав и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматриваемыми в месячный срок (при необходимости этот срок может быть продлен в установленном порядке). Разрешая жалобу, прокурор обязан самым тщательным образом проверить все приводимые в ней доводы, в связи с чем обычно приглашается заявитель с целью уточнения конкретных обстоятельств, истребуются и изучаются необходимые оперативно-служебные документы, опрашиваются должностные лица, которые давали указания и непосредственно выполняли те или иные ОРМ. Решение по жалобе может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд. При получении жалоб, рассмотрение которых федеральным законом отнесено к исключительной компетенции суда (К этой категории относятся жалобы на отказ должностных лиц ОРО предоставить гражданину, виновность которого в совершении преступления не доказана, сведения о полученной в отношении этого гражданина информации (ч. 2 ст 5 ФЗ об ОРД)) они
- незамедлительно направляются в соответствующий суд с извещением об этом заявителя;
- по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;
- в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;
- в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
Таким образом, по существу определены поводы для вмешательства прокурорского надзора в ОРД.
Способы предупреждения нарушения ФЗ об ОРД и реагирования прокурора на его нарушение. Важным средством предупреждения правонарушений, связанных с ненадлежащим исполнением норм ФЗ об ОРД, является предостережение о недопустимости нарушения закона, которое может быть вынесено соответствующим прокурором в случае и порядке согласно ст. 251 Закона о прокуратуре. Способы реагирования прокурора на нарушения ФЗ об ОРД во многом зависят от содержания проверяемых материалов. Одним из таких способов является представление прокурора об устранении допущенного нарушения ФЗ об ОРД. Прокурор вносит это представление в ОРО (его должностным лицам), который компетентен устранять нарушение Закона (в течение месяца должны приниматься меры по устранению допущенного нарушения, выявлению и устранению причин и условий, способствовавших ему, а результаты — письменно доводиться до прокурора).
Для недопущения снижения эффективности прокурорского надзора в данной связи следует учитывать бланкетный характер ряда норм ФЗ об ОРД. Так, если в ФЗ оэ ОРД непосредственно установлено, что порядок осуществления того или иного аспекта ОРД регламентирован ведомственными нормативными правовыми актами (в частности, организация и тактика проведения ОРМ — ст. 4; перечень руководителей ОРО, наделяемых правом вынесения постановлений о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, — ст. 9; перечень ДОУ и порядок их ведения — ст. 10), то исполнение таких актов также должно входить в предмет прокурорского надзора. Однако иные аспекты ОРД, например исполнение ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию привлечения граждан с их согласия к сотрудничеству на конфиденциальной основе (предварительное изучение кандидатов, учетно-регистра-ционные моменты и т.п.), не должны входить в предмет прокурорского надзора. Организация надзорной деятельности. Известно, что в науке понятие «организация» несет в себе различное содержание. В контексте рассматриваемой темы организация прокурорского надзора представляет собой определенный, обусловленный содержанием предмета этого надзора, вид деятельности в органах прокуратуры, основной целью которого является оптимизация решения задачи обеспечения законности при осуществлении ОРД уполномоченными на это ФЗ об ОРД субъектами. Организация надзорной деятельности складывается из следующих компонентов:
1) уяснение предмета и содержания надзора;
2) информационное и аналитическое обеспечение данного направления надзора;
3) планирование и реализация конкретных надзорных мероприятий,
4) оценка и реализация результатов.
Информационное и аналитическое обеспечение прокурорского надзора представляет собой сложную, многоаспектную деятельность. Это обусловлено тем обстоятельством, что информация, которая необходима для анализа и последующего планирования, черпается из различных источников и изначально не носит сколько-нибудь систематизированного характера. Такими источниками являются: отчеты установленной формы органов прокуратуры (формы 1-Е, 2-Е, ОРД), ОВД, налоговой полиции и таможенных органов, отражающие в своей совокупности состояние преступности (уровень, структуру, раскрываемость в целом и по отдельным видам преступлений), отчеты о следственной работе органов федеральной службы безопасности (формы 1-Е (ФСБ).Такие отчеты согласно совместному приказу Генерального прокурора РФ и Директора Федеральной службы безопасности РФ от 10 августа 2000 г № 116/437 представляются в двух экземплярах территориальными органами безопасности соответствующим прокурорам субъектов РФ, а органами безопасности в войсках -соответствующим военным прокурорам Указанные прокуроры один экземпляр отчета представляют в Генеральную прокуратуру РФ за определенный период времени, иными словами — отчеты, характеризующие криминологическую ситуацию в регионе; отчеты о результатах деятельности ОВД, налоговой полиции и таможенных органов в целом и их оперативных подразделений; конкретные уголовные дела о преступлениях, оставшихся нераскрытыми; результаты плановых и внеплановых проверок исполнения законов ОРО за предшествующие периоды времени.
Планирование и реализация конкретных надзорных мероприятий основываются на выводах, получаемых в процессе информационно-аналитической деятельности. Так, выявление роста показателя нераскрытых особо тяжких и тяжких преступлений либо их высокая доля по отношению к общему числу зарегистрированных преступлений указанных категорий дают основание к планированию проверки результатов ОРД по установлению преступников. Увеличение количества материалов о нарушениях налогового законодательства, по которым впоследствии принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела, отменяемые затем прокурором, либо числа уголовных дел о таких преступлениях, возвращенных для дополнительного расследования или прекращенных за недоказанностью обвинения, могут, помимо ошибок или недостаточной квалификации следователя, указывать и на ненадлежащее состояние ОРД в органах налоговой полиции. План должен содержать конкретные вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверки.
Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25 апреля 2000 г. № 56 требует при проведении проверок обращать внимание на:
законность и обоснованность решений о производстве или прекращении ОРМ, а также использования результатов указанной деятельности. При этом от прокурора требуется строго следовать требованиям названного ФЗ о том, что оперативная проверка прекращается в случае решения конкретных задач ОРД или при установлении обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;
обязательность регистрации и заведения ДОУ, законность постановки на оперативный учет и снятия с такого учета лиц, в отношении которых проводятся ОРМ;
соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД;
возможность осуществления только тех ОРМ, перечень которых определен федеральным законом;
наличие оснований для проведения ОРМ, в том числе на проведение которых дано разрешение судом;
соблюдение условий и порядка проведения ОРМ;
своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища (далее — ОРМ, затрагивающие конституционные права граждан);
законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия на такое сотрудничество с ОРО.
Здесь необходимо сделать некоторые замечания. Оценка законности решения о проведении или прекращении ОРМ принципиальных трудностей не вызывает, поскольку правовая регламентация принятия таких решений достаточно подробна. Что же касается обоснованности названных решений, то в отсутствие исчерпывающего перечня критериев, позволяющих судить о том, имелись ли основания для проведения или прекращения ОРМ, оценка превращается в весьма субъективный процесс и в большой степени зависит от личного опыта уполномоченного прокурора. Вместе с тем нельзя отрицать, что имеют место случаи, когда необоснованность принятого решения очевидна (например, прекращение ОРМ, когда не отработаны все возможные версии по уголовному делу, проверить которые можно только оперативным путем). Требование об обязательности заведения ДОУ необходимо соотносить с формулировкой ч. 1 ст. 10 ФЗ об ОРД, согласно которой ОРО для решения задач, возложенных на них названным ФЗ, могут создавать и использовать информационные системы, а также заводить ДОУ. Очевидно, что формулировка закона, не содержащая прел писание императивного характера, вопрос о порядке заведения ДО> относит к усмотрению ОРО. Оценка результатов проверки дается исходя из следующих критериев: полноты проверки (наличие ответов на все вопросы, поставленные в плане), объема проверенного материала (дел оперативного учета, некоторых категорий литерных дел), числа выявленных нарушений законодательства (с учетом степени тяжести каждого нарушения), установления конкретных лиц, виновных в нарушении (от непосредственного исполнителя до руководителя органа).
Объем проверяемых материалов чаще всего обусловлен целью проверки. Проверка своевременности и полноты исполнения отдельных поручений следователей и прокуроров о производстве ОРМ не требует обращения ко всему массиву ДОУ -достаточно проверить лишь те из них, которые были заведены в связи с осуществлением оперативного сопровождения предварительного следствия.
Количество выявленных при проверке нарушений закона может в определенной степени характеризовать состояние ведомственного контроля за ОРД. Каждое нарушение должно быть оценено с точки зрения степени его тяжести, поскольку от этого зависит правильность выбора меры прокурорского реагирования (например, несвоевременность заведения ДОУ может послужить основанием для возбуждения дисциплинарного производства в отношении виновного лица, а проведение ОРМ, затрагивающего конституционные права граждан, без постановления судьи — для возбуждения уголовного дела). Подлежат установлению все лица, виновные в выявленных нарушениях, при этом вина каждого должностного лица должна быть максимально конкретизирована, что необходимо для дачи адекватной оценки в акте прокурорского реагирования.