Большие традиции и чисто британский менталитет во многом способствовали определению статуса члена парламента. Имея далеко не самую высокую зарплату (по состоянию на март 2013 года она составляла около 50 000 фунтов стерлингов в год), член палаты может заниматься по совместительству предпринимательской деятельностью при условии четкой отчетности и указании сферы своих деловых интересов. При нарушении нравственно-моральных норм палата может применить к нарушителю различные, даже самые жесткие меры, в том числе лишение мандата. Парламентарии наделены правом индемнитета и иммунитета от привлечения к гражданско-правовой ответственности, который, однако, не распространяется на уголовные дела против них.
Одной из нетипичных черт британского парламента является то, что организация и руководство им регулируются не парламентским регламентом, а прецедентным правом, нормы которого образовали обычных сборник «Постоянных правил Палаты общин». Последние, несмотря на неписаную форму, обладают юридической силой, а за их нарушение наступает юридическая ответственность. Они могут изменяться простым большинством голосов.
«Постоянные правила» требуют, чтобы члены парламента произносили свои речи при минимальном применении вспомогательных средств или запрещают парламентариям во время заседания палаты читать книги и газеты, с одним и тем же вопросом разрешается выступить только один раз и т.д. В общем, британские парламентские процедуры несут на себе значительную долю британского национального колорита и отражение многолетней истории своего развития.
Кроме рядовых членов Палаты общин, она также имеет свое высшее должностное лицо - спикера, который по своему правовому статусу выделяется среди всей депутатского общественности. Спикер палаты общин до сих пор носит парик и длинную мантию, является отзвуком средневековья: когда спикер в определенный момент встает на ноги во время горячих дебатов - в зале должна установиться тишина - это значит, что время для дебатов кончилось, а такая процедура называется «гильотина». Кроме этого, спикер также наделен другими важными полномочиями в сфере организации работы палаты. Он может на собственное усмотрение определять порядок выступлений членов палаты; следить за содержательностью речей последних; самостоятельно определять время начала и окончания слушаний путем выборочного рассмотрения предложенных депутатами поправок (процедура под названием «кенгуру»). Спикер также имеет право определять характер биллей («финансовые», «денежные»), что значительно влияет на процедуру их принятия и скорость прохождения через Палату лордов. Решение спикера, по Акту о парламенте 1911 года, является окончательным. Ему также назначается три заместителя из числа депутатов, учитывая его роль в организации работы палаты.
Кабинет представлен в Палате общин ее лидером. Он назначается лично премьер-министром из числа влиятельных членов партии. Его полномочия в значительной мере влияют на ход законодательного процесса, поскольку он также определяет повестку дня палаты и программу законодательных мер.
По партийной дисциплине в палате присматривают «кнуты» (whups), которые, кроме того, обеспечивают явку всех представителей фракции (парламентской партии) и наблюдают за единодушием голосования членов соответствующих партий. Они также ведут переговоры о достижении компромисса с «кнутами» других партий.
В британском парламенте функционирует разветвленная система комитетов, число которых не является постоянным. В Палате общин существует распределение рабочих подразделений на комитет всей палаты, специальные, постоянные, совместные комитеты, которые в свою очередь состоят из многочисленных профильных подразделений.
На заседаниях комитета всей палаты (т.е. всех членов Палаты общин) рассматриваются только вопросы первостепенного значения и те вопросы, которые не вызывают значительных различий в видениях партий и могут быть изучены без доработки в парламентских комитетах. Однако формально правила законотворчества требуют лишь обсуждения вопросов в комитете всей палаты, а сам билль должен приниматься в режиме обычного заседания.
Специальные комитеты самые многочисленные. Они могут функционировать на постоянной основе, создаваться на время легислатуры или даже сессии. В их полномочия входит контроль за деятельностью правительства, сбор сведений для парламента и проведении специальных парламентских расследований. С этой целью комитеты могут вызывать на свои заседания представителей исполнительной власти или отправить специальный запрос.
На постоянной основе действуют следующие специальные комитеты, как Комитет по отбору (занимается вопросами организации рассмотрения законопроектов и распределением членов парламента по комитетам). Комитет по аудиту (функции счетной палаты); надзорные комитеты Scrutuny Comuttees - осуществляют надзор за деятельностью правительственных департаментов, их количество и наименование соответствуют правительственным; Комитет по возмещению, занимающийся проблемами возмещения лицам ущерба, нанесенного деятельностью правительства. Есть также такие специфические, как Комитет «по нахождению причин» (по опротестованию поправок, предложенных верхней палатой), Комитет по частным биллям или неофициальные комитеты.
Постоянные комитеты в форме, копирует схему парламентских слушаний, детально рассматривают внесенные на парламентское рассмотрение законопроекты: Комитет по рассмотрению публичных биллей, Комитет по делегированному законодательству, Комитет по европейским делам. Существуют также комитеты (Grand Commuttees) по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и другие. Названные постоянные комитеты состоят из профильных подкомитетов, которые обозначаются латинскими буквами, например - Комитет "А" в европейских делах.
Совместные комитеты, которые формируются обеими палатами на паритетных началах, действуют временно или на постоянной основе. Они образуются из членов обеих палат при наличии недоразумений или споров компетенций между палатами по поводу законотворческой деятельности.
Официально все законы в Британии распределяются по сфере регулирования. Те билли, которые призваны упорядочивать сферу общенациональных интересов и устанавливать общие нормативные предписания, называются публичными (public bulls) и преобладают сегодня среди актов, принятых британским парламентом. Те билли, действие которых распространяется на местные территории, отдельных физических и юридических лиц, носят название частных (private bulls). В наше время их роль несколько уменьшилась из-за общей унификации отношений и за счет делегирования правительству законодательных полномочий. Правоустанавливающие предписания отдельным лицам, но каким-то образом касающихся национальных интересов, называются гибридными (hybrid bulls). Последние встречаются довольно редко в сегодняшней британской парламентской практике.
Кроме указанных оснований, законопроекты различаются по субъектам законодательной инициативы. По традиции рассмотрение финансовых, собственно всех публичных биллей, инициируется правительством, членами Палаты общин. Члены Палаты лордов обладают правом подачи частных биллей, которые зачастую рассматривают они сами. Однако в вопросах, касающихся делегированного законодательства, преимущество имеет нижняя палата при условии обязательного участия в процессе рассмотрения представителей верхней палаты.
Практика показывает, что наличие в парламенте проправительственного большинства, обязательная принадлежность к ней всех министров приводят к полному доминированию правительственных биллей в палате. Они составляют более 95 процентов от общего количества нормативных актов. Соответствующим образом распределено время для законодательной инициативы различных субъектов: с пяти дней в неделю, в которые проходит заседание, четыре принадлежат правительственным биллям и только один день посвящен принятию к рассмотрению биллей отдельных парламентариев. Каждый законопроект, пройдя через правительственные институты, экспертные группы парламентских партий и лоббистских структур, попадает на рассмотрение палаты. Чтобы билль стал законом (актом, уставом), он должен пройти процедуру трех чтений.
Первое чтение имеет чисто формальный характер. На нем к парламентариям приходится ориентировочное название билля и возможная сфера его регулирования. Также определяется комитет (чаще постоянный), который будет заниматься его доработкой.
Настоящая законотворческая работа происходит во время второго чтения, когда законопроект поступает в профильный комитет. Из истории известны случаи, когда обсуждение биллей в комитетах приводили к дракам и даже дуэлям между его членами. Ведь именно на этой стадии документ подвергается детальному анализу. На этой стадии проводятся широкие консультации членов комитета с экспертами (в том числе юристами), членами правительства или инициатором проекта.
На успешное прохождение законопроекта в значительной мере влияют и консультации правительственных структур, так называемых групп интересов (interest groups). К ним относятся тысячи организаций: как профессиональных, так и благотворительных структур. Сотрудничество с ними полезное, учитывая наличие в таких институтах как специалистов в соответствующих отраслях, так и широкой базы профессиональных исследований. При Кабинете созданы специальные комитеты, для связей с группами интересов.
По окончании рассмотрения документа комитет готовит специальный доклад, в котором перед палатой обосновывается необходимость изменений и дополнений предыдущего текста документа. Если законопроект проходит вторую стадию, его ожидает еще третье чтение - голосование всей палаты по поводу окончательного принятия или непринятия закона. На этом этапе в закон могут вноситься лишь незначительные изменения технического характера. Сама же процедура голосования определяется лично спикером и имеет различные формы, ведущие свою родословную еще с далеких времен британской истории. Голосование обычно происходит непосредственно: члены палаты путем поднятия рук или т.н. акламации, т.е. возгласов, выражают свое отношение к законопроекту. После этого спикер палаты определяет результаты голосования. Если же у него возникают сомнения по этому поводу, то вопрос голосуется путем «разделения»: поклонникам и противникам законопроекта предлагается выйти к различным специально предназначенным для этого помещениям. Когда они возвращаются в зал заседаний, их считает специальное устройство.
Этот метод получил название «голосования ногами».
После утверждения нижней палатой проект должен получить одобрение верхней палаты. При наличии определенных жалоб лордов предложенные ими поправки могут быть либо приняты нижней палатой, или отклонены большинством голосов на следующей сессии (для финансовых биллей эта процедура сокращается до одного месяца). Однако, как показывает практика, конфликты лордов и членов Палаты общин на законотворческой ниве возникают довольно редко.
Последней стадией законотворчества является чисто формальная санкция монарха (Royal Assent), после которой проект получает силу закона.
В тесной взаимосвязи находится Парламент Великобритании с Правительством (Кабинетом Министров Великобритании).
В политической структуре Великобритании Кабинет (Cabinet of the United Kingdom) состоит из правительственных официальных лиц, выбранных Премьер-министром (Prime Minister of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland), большинство из них являются министрами правительства, в основном главами департаментов в должности «государственного секретаря». Формально члены Кабинета выбираются исключительно из одной из палат Парламента.
Номинально Кабинет министров является составной частью Тайного совета, поэтому все его члены считаются Тайными советниками. Все решения Правительства Великобритании принимаются от имени монарха на специальных заседаниях. Обязательно присутствие Лорда-Председателя и его советников. Все принятые решения именуются указами в совете (Order-in-Council).
Система государственной власти Великобритании формально признает Кабинет министров особым органом ключевых решений исполнительной власти. Современная система Кабинета была установлена еще в 1922 году, и остается неизменной до сих пор.
Механизм государственной власти Великобритании интересен тем, что законодательная и исполнительная власть в государстве неотделимы друг от друга. Кабинет Министров формируется из числа британского парламента. При этом в некоторых случаях исполнительная власть является доминирующей по отношению к законодательной власти.
Отдельное внимание в контексте механизма государственной власти Великобритании необходимо уделить органам судебной власти. На современном этапе судебная система представлена тремя автономными судебными системами - общая для Англии и Уэльса, для Шотландии и для Северной Ирландии.
В Англии и Уэльсе имеются система общих судов и система административных судов. Иерархию общих судов образуют:
Низшие суды - магистратские суды и суды графств;
Высшие суды - Верховный суд и Палата лордов.
Магистратские суды - фактически это мировые судьи - их около 20 тыс. по стране, причем большинство из них - не юристы по профессии, выполняющие свои функции на общественных началах. Эти суды рассматривают незначительные гражданские и уголовные дела.
Суды графств (их около 350 по стране) рассматривают гражданские и уголовные дела средней тяжести.
Магистратские суды (мировые судьи) и суды графств рассматривают около 90% всех дел, остальные (особо сложные) - рассматриваются высшие суды, главным образом Верховный суд, и незначительную часть (30-40 дел в год) - Палата лордов.
Особенностью Верховного суда Англии и Уэльса является то, что он состоит из трех судов:
Высокого суда;
Суда Корона;
Апелляционного суда.
Высокий суд имеет гражданско-правовую направленность, Суд Короны - уголовно-правовую, а Апелляционный суд рассматривает жалобы на их решения.
В составе Высокого суда имеется три отделения:
Отделение королевской скамьи;
Канцелярское отделение;
Семейное отделение.
Отделение королевской скамьи рассматривает сложные гражданские дела, в том числе связанные с морскими перевозками (их решает входящий в состав отделения Суд Адмиралтейства) и торговлей (подсудны Коммерческому суду в составе отделения).
Канцлерское отделение решает дела, касающиеся интеллектуальной собственности (патентного и авторского права), а также о доверительном управлении и банкротстве. Помимо этого отделения решает дела, не урегулированные правом (то есть те, аналогов которых еще не было, - заполняет пробелы в праве).
Семейное отделение рассматривает сложные семейные споры.
Суд Короны имеет уголовно-правовую направленность (в отличие от гражданско-правовой направленности Высокого суда). Суд Короны создан сравнительно недавно (в 1971 г.) взамен судов присяжных. Если ранее, до 1971 г. сложные уголовные дела рассматривались судами присяжных (судами ассизов), разбросанными по всей стране, то теперь суды присяжных "собраны" при одном высшем судебном органе - Суде Короны. Дела рассматриваются судьей-профессионалом и 10 или 12 присяжными.
Для обвинительного приговора необходимы голоса 9 из 10 либо 10 из 12 присяжных. Апелляционный суд рассматривает жалобы на решения Высокого суда и Суда Короны.
Судьи в Англии и Уэльсе назначаются пожизненно до достижения пенсионного возраста (65, 70, 72 и 75 лет в зависимости от уровня суда).
Судебная система Северной Ирландии копирует судебную систему Англии и Уэльса.
Уникальную, не похожую на английскую и североирландскую, судебную систему, имеет Шотландия. В иерархию шотландских судов входят:
Районные суды, которые рассматривают незначительные гражданские и уголовные дела в составе либо профессиональных судей, либо 2 и более мировых судей;
Шерифские суды - рассматривают основную массу гражданских дел и уголовные дела средней тяжести;
Сессионный суд в Эдинбурге - высшая судебная инстанция для рассмотрения гражданских дел;
Высокий суд юстициариев - высшая судебная инстанция для рассмотрения уголовных дел (ее решения окончательны).
Острова Пролива и остров Мэн имеют собственные судебные системы.
Высшей судебной инстанцией для всей Великобритании является Палата лордов во главе с лорд-канцлером.
Дела в Палате лордов рассматриваются не всеми лордами, а лишь небольшой коллегией лордов-юристов. Палата лордов может пересмотреть решение (но прибегает к этому крайне редко) любого суда Великобритании, кроме Высокого суда юстициариев Шотландии.
Решения высших судов островов Пролива и острова Мэн могут быть пересмотрены Судебным комитетом Тайного совета при королеве.
В заключение стоит отметить, что механизм государственной власти Великобритании и его территориальная реализация отличается особой сложностью и спецификой, которая вызвана не только государственным устройством Соединенного Королевства, но и историческими особенностями развития и становления Великобритании. Использовать или заимствовать опыт реализации государственной власти Великобритании достаточно сложно, по той причине, что все органы государственной власти были сформированы еще после Норманнского завоевания, а последние несколько сот лет вообще не подвергались кардинальным изменениям.
Следовательно, механизм государственной власти Великобритании - это показатель совокупности особенностей исторического развития, проявления традиций и обычаев и применения норм общего права.
Заключение
Некоторые специалисты-конституционалисты подчеркивают, что в последнее время влияние парламента на общественно-политическую жизнь Великобритании значительно уменьшилось. В частности, ставится под сомнение факт его доминирования над органами исполнительной власти через органическую связь правительства с парламентским большинством.
Некоторые исследователи склоняются к тому, что Британия сегодня находится на этапе министериализма, т.е. фактического подчинения законодательной ветви власти исполнительной. Однако известно, что в Британии функционирует четкая система отчетности правительства перед Палатой общин. Это предполагает специально отведенное время для вопросов парламентариев к членам Кабинета.
В палате также образовано парламентские комитеты «по надзору». Они контролируют как деятельность каждого отдельного министерства, так и правительства в целом. Осуществление правительством делегированных полномочий также является предметом парламентского контроля. Характерно, что парламентский контроль имеет публичный характер и сочетается с общественным контролем и институтом политической ответственности правящей партии на очередных выборах.
Кроме того, в Великобритании функционирует судебная система, которая характеризуется некоторыми особенностями, которые позволяют выделить ее их других национальных судебных систем. Эти особенности и основном сводятся к двум важнейшим характеристикам. Первая из них просто не может не броситься в глаза тем, кто начинает знакомиться с правовой системой Великобритании. Она состоит фактически в отсутствии единой судебной системы. Суды Великобритании - это скорее несколько судебных систем, чем единая система. Вторая особенность системы английских судов касается функционирования этих органов и их юрисдикции. Она состоит в том, что подавляющее большинство гражданских дел рассматривается не в судах, а, главным образом, в досудебных, альтернативных процедурах и учреждениях, в том числе с участием судей.
Право Великобритании является особым, специфическим феноменом, который успешно дополняет существующую систему органов государственной власти.
Отметим, что сегодня в Палате общин созданы специальные комитеты «по надзору», которые осуществляют парламентский контроль над деятельностью каждого министерства и всего правительства в целом.
Следовательно, вряд ли можно говорить о реальности угрозы установления в Британии авторитарного режима и однопартийности. Надежными гарантиями сохранения парламентской формы правления в Великобритании является выборность общего представительного органа, формирование последним правительства, подконтрольность исполнительной ветви власти законодательной, а также высокий уровень политической и правовой культуры британского общества.