Формирование нового геополитического пространства СССР в период 1917–1991 гг. связано с изменением политической и идеологической систем, структуры управления, с формированием новых общественных отношений. Новые структуры, сначала Министерство, а затем Народный комиссариат государственного призрения (НКГП), который возглавила А. М. Коллонтай, проводит политику упразднения существующих органов помощи с перераспределением средств и имущества на нужды, определяемые новыми государственными потребностями. Государство становится главным и основным субъектом призрения.
Вместо упраздненных ведомств учреждений императрицы Марии Федоровны в НКГП учреждались отделы, которые курировали проблемы социальной помощи определенной категории нуждающихся. Решениями НКГП отделы социальной поддержки создаются не только в его ведомстве, но и в других государственных институтах, а также учреждаются самостоятельные комитеты, функция которых – помощь и поддержка определенной категории нуждающихся. В ноябре 1917 г. образован комитет «Союза увечных воинов», ему передано имущество Скобелевского Комитета, т. е. он имел самостоятельное финансирование, институты помощи, но контролировался со стороны НКГП. В связи с большим объемом мероприятий остро стояла проблема их финансового обеспечения, использовались различные меры – от организации благотворительных лотерей до введения определенных налогов.
К марту 1918 г. постепенно оформляются основные направления деятельности в области государственного социального обеспечения: выдача пайков семьям, в которых основной кормилец призван на фронт; предоставление убежища для военно-увечных и назначение им пенсий; курирование учебных заведений государственного призрения.
Целенаправленная государственная поддержка нуждающихся активно начинает осуществляться с апреля 1918 г., когда образуется наркомат социального обеспечения (НКСО). Государственный орган определил новую стратегию социальной помощи, исходя из задач строительства социалистического общества.
С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в предоставлении различных видов помощи: право на получение помощи со стороны государства имели лица, источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого. Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий.
Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения. Немалую роль в этом сыграл I съезд от 25.06.1918 г. комиссаров социального обеспечения, который определил организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. К концу июня 1918 г. НКСО развивает свою деятельность в области социального обеспечения в направлениях охраны материнства и младенчества; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь.
Деятельность по социальному обеспечению трудящихся осуществляется на данном этапе различными ведомствами: Комиссариат труда (выдавал пособие безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т. д. В связи с этим появляется необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств, что и осуществляется в 1920 г.
Новая экономическая политика (НЭП), которая начинает активно проводиться в начале 20-х гг., существенно меняет стратегию социального обеспечения. Основными направлениями деятельности НКСО на данный период являлись: обеспечение крестьянства в порядке обязательной взаимопомощи; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение семей красноармейцев, оказание «помощи жертвам контрреволюции», борьба с нищенством и проституцией, беспризорностью, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство. Согласно постановлению, им оказывалась помощь в виде предоставления работы, одежды, жилья, определения детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий. Работа по ликвидации социальных патологий – нищенства, проституции – НКСО осуществляет совместно с Наркомздравом. Такой союз был необходим, т. к. проституция, вызванная массовой безработицей, несла и другую проблему – вспышку инфекционных заболеваний. Рассматривая проституцию и бродяжничество как наследие прошлого, НКСО использует методы общественного призрения, когда трудовая помощь переосмысливается и направляется на данную категорию. Организуются распределители для нищих, в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные типы учреждений: старики и увечные распределялись в убежища, дети – в детские дома, безработные – в отделы распределения рабочей силы, а тунеядцы – в специальные трудовые коммуны». На фоне этих проблем существовала устойчивая тенденция роста детской беспризорности. Но рост нищих не уменьшался, что связано с тем, что с таким количеством нуждающихся не могли справиться формирующиеся органы социальной помощи; недостаточный размер социального пособия вынуждал людей «заниматься» нищенством.
К середине 20-х гг. основным объектом деятельности НКСО по социальному обеспечению становится крестьянство, поскольку, согласно переписи, в 1926 г. сельское население страны составляло 82 %, а городское – 18 %. Проведение политики социального обеспечения в деревне связано с массовым голодом (лето 1921 г.). Приоритетным направлением становится организация крестьянской общественной взаимопомощи (КОВ), ее активная работа началась с 1922 г., когда в деревнях стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи, на которые возлагались функции самообеспечения и патронажа нуждающихся.
Основными формами деятельности КОВ являлись: оказание помощи красноармейцам, инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь); социальная взаимопомощь (общественные запашки, запасные магазины, поддержка школ и больниц, изб-читален, домов для инвалидов); правовая помощь (защита интересов малоимущего слоя при взимании налогов, отпуске леса, наделении лугами). Принцип добровольных крестьянских «помочей» переосмысливается, в 20-е гг. они приобретают классовую направленность и носят обязательный характер.
В стране ощущалась острая нехватка продуктов питания, одежды, промтоваров. Решение проблемы обеспечения населения продовольствием в этот период было значительно усложнено засухой. Для координации действий по спасению голодающих при ВЦИКе декретом от 18 июля 1921 г. создана Центральная комиссия помощи голодающим – Помгол, наделённая чрезвычайными полномочиями; ее основные задачи: выяснение размеров голода, рассмотрение ходатайств о признании голодающими отдельных уездов, изыскивание средств для борьбы с голодом и др. После ликвидации Помгола (октябрь 1922 г.) была организована Центральная комиссия по борьбе с последствиями голода – Последгол, выдвигаются новые задачи гос. помощи. Кроме оказания помощи детям и их эвакуация из голодных районов, осуществляется также организация помощи инвалидам, где основная стратегия связана с расширением «взаимопомощи, самопомощи, трудовой и профессиональной помощи».
Спасение детей, преодоление детской беспризорности, преступности остается одной из самых острых проблем. В первые годы советской власти эти задачи возлагались на Совет защиты детей, а чуть позже на Комиссию по улучшению жизни детей при ВЦИКе, созданную в 1921 г. Организовывались детские трудовые коммуны, давшие «путевку в жизнь» тысячам беспризорников. Большое значение для развития работы по спасению детей и повышению ее эффективности имело создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса, которая проводила работу по борьбе с нищенством, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, с эксплуатацией детей, жестоким обращением в семье. Принимались меры по устройству беспризорных детей-сирот в другие семьи. Уделялось внимание обеспечению подростков и молодежи работой в условиях роста безработицы; все государственные, кооперативные, общественные, частные предприятия были обязаны заполнить предусмотренное договором определенное количество рабочих мест подростками.
Проблемами инвалидов в советской России занимались общественные организации, которые пришли на смену Ведомству Учреждений Императрицы Марии, Попечительству Государыни Императрицы Марии о глухонемых и Попечительству Императрицы Марии Александровны о слепых. Вместо них появились Всероссийский союз кооперации инвалидов (Всекоопинсоюз), Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ). Их основной задачей было социальное обеспечение инвалидов. Осуществлялось трудоустройство инвалидов путем организации артелей и кооперативов. Особые условия труда и организации быта инвалидов вызвали необходимость создания касс взаимопомощи. Их назначение заключалось в выполнении социально-бытовых функций по обслуживанию инвалидов: организации санаторно-курортной помощи, сети детских учреждений, предоставлении ссуды. Активно развивается протезирование инвалидов. И хотя трудоустройство инвалидов считалось важнейшей сферой, но здесь все более проявлялся классовый подход к организации данного вида помощи. В 1931 г. происходит изменение классификации инвалидности, которая отличается от классификации 1921 г.: она стала не столь громоздка и определяла степень инвалидности по возможности нуждающегося к самообеспечению. Новой формой трудоустройства в середине 30-х гг. явилась организация рабочих, больных туберкулезом. Для них создавались специальные цехи на предприятиях.
К началу 30-х гг. намечается некоторая стабилизация норм выплат. В 20-е годы по постановлению СНК нормы пенсий должны устанавливаться по поясам, но исходить следовало из 40 % средней заработной платы в данной местности. Появляются специальные пенсии – персональные. Разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельном виде социального обеспечения стала проводиться в 1928–1932 гг. Первые пенсии по старости были установлены для рабочих текстильной промышленности, затем пенсионное обеспечение было введено для рабочих горной промышленности, металлургической, электропромышленности, железнодорожного и водного транспорта. Сложившееся в 1928–1932 гг. законодательство о пенсиях рабочим и служащим было положено в основу развиваемого в последующие годы законодательства о пенсионном обеспечении по старости.
К началу 30-х гг. существенно возрастают расходы на социальное обеспечение. Но в 30-е гг. происходит переориентация в деятельности социального обеспечения, где наряду с декларированием полного государственного обеспечения трудящихся, выдвигается тезис о «борьбе со всякого рода паразитизмом и тунеядством». Основная задача в эти годы – работа по трудоустройству и обучению инвалидов.
Среди других задач важнейшими являются обеспечение семей призванных в Красную Армию и на флот; обеспечение пенсиями инвалидов войны, семей лиц, погибших на войне; оказание помощи слепым и глухим; содействие кооперативам инвалидов. После организации колхозов к КОВ были отнесены кассы взаимопомощи колхозников. Стал намечаться переход от индивидуальных методов помощи к коллективным, контроль возлагался на НКСО.
В 1937 г. выходит новое положение о НКСО РСФСР, круг основных задач которого расширяется и охватывает государственное обеспечение инвалидов труда и других категорий; организацию материально-бытового, культурного, лечебного, оздоровительного и санитарно-курортного обслуживания; руководство деятельностью учреждений социального обеспечения, работа врачебно-трудовой экспертизы (ВТЭК); руководство работой протезных учреждений, сетью касс общественной взаимопомощи; подготовка кадров работников по социальному обеспечению, составление планов развития социального обеспечения в РСФСР; утверждение законов по социальному обеспечению. Под контролем НКСО в этот период находятся Всероссийский совет кооперации инвалидов, Всероссийский союз касс взаимного страхования и взаимопомощи кооперации инвалидов, ВОС, ВОГ. Такая организационная структура сохраняется до начала Великой Отечественной войны. Социальная помощь и защита в период Великой Отечественной войны связана с проблемами помощи семьям фронтовиков, больным и раненым, с трудоустройством инвалидов, с вопросами попечения детей-сирот и другими проблемами военного времени. Государственным комитетом обороны организованы дома для инвалидов Великой Отечественной войны (впоследствии преобразованные в трудовые интернаты). В них увечные воины подготавливались к трудовой деятельности, получали новые профессии, проходили переквалификацию. Проблемы охраны детства и попечения сирот в условиях военного времени принимают новые черты. Задача теперь состоит не только в том, чтобы открыть новые учреждения, а в том, чтобы эвакуировать вглубь страны воспитанников детских домов.
После войны с восстановлением народного хозяйства преобразуется и административная система управления социальным обеспечением. В 1949 г. вместо НКСО образовывается Министерство социального обеспечения, деятельность которого разворачивается в последующие десятилетия. Новым этапом в становлении СО можно считать конец 50-х гг. Верховный Совет СССР 14 июля 1956 г. принимает Закон о государственных пенсиях, по которому не только расширяется круг лиц, которым предоставляются пенсии, в самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении. Практически положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся.
В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Тем самым в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение.
Важнейшим направлением деятельности социального обслуживания населения являлось материальное обеспечение, которое шло по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников. Финансирование государственного социального обеспечения осуществлялось за счет государственных, республиканских и местных бюджетов (военнослужащие, учащиеся и др.). Финансирование государственного социального страхования обеспечивалось за счет страховых взносов предприятий, организаций и дотаций государства (рабочие и служащие). Социальное обеспечение колхозного крестьянства осуществлялось за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. На всех граждан СССР распространялось бесплатное медицинское обслуживание.
С 1955 по 1968 гг. наблюдалась тенденция роста расходов государственных ассигнований на соц. обеспечение и страхование. К 70-м гг. основными принципами соц. обеспечения являлись: всеобщность соц. обеспечения; многообразие видов обслуживания; обеспечение граждан различными видами соц. помощи за счет государственных и общественных средств.
В начале 80-х гг. происходит переосмысление функций соц. обеспечения. К ним добавляются выполнение заданий государственного плана и строгое соблюдение государственной дисциплины; рациональное использование капиталовложений и повышение их эффективности, своевременный ввод производственных мощностей. Основным направлением деятельности стало соц. обеспечение нетрудоспособного населения.
Однако негативные общественные тенденции к середине 80-х гг. приводят к необходимости реформирования общества. Социально-экономические реформы в конце 80-х гг. существенно изменяют ситуацию в стране. На определенном этапе становления советского государства происходит идентификация общества и государства, как следствие, в системе помощи и защиты начинает доминировать государство; общественные организации, существующие лишь номинально, не принимают участия в данной деятельности. Такой подход не мог не отразится на том, что общественное призрение, охватывающее различные сферы человеческой деятельности, практически сводится в данный период только к проблемам соц. обеспечения. Многие виды социального патронажа в общественной практике утрачиваются.