Историческая справка. Чиновник рассматривается в английском праве как гражданский “слуга короны” в отличие от ее “военных слуг”. Сам этот термин сложился в британской колониальной администрации в Индии. Однако Англия не была бы Англией, если бы отличия ограничивались только названием.
Особый “английский путь” развития состоял и в том, что Соединенное Королевство гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова. Министерства, правда, существовали еще с XVII в., но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции, единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерств укомплектовывался на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало слишком уж больших злоупотреблений по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т.е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус, “премиальный”, т.е. нерегулярный, характер материального воз- награждения. Служба, таким образом, была как бы почетной обязанностью “благородных людей”, знаком доверия к ним со стороны короны н общества и осуществлялась “талантливыми любителями”.
Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Ведь Великобритания, несмотря на унитарную форму правления, — административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не “слугами короны”, а представителями местных сообществ, выполняющими как бы “общественную работу” по их поручению и не подчиненными к тому же центральным властям.
В подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности. Этими качествами английская аристократия обладала, как отмечалось многими авторами, в гораздо большей степени, чем правящий класс других стран, в частности Франции, Австрии, Пруссии, России...
Другой причиной, по которой подобная “странная” с точки зрения привычных нам стандартов система существовала (и работала в течение столетий достаточно удовлетворительно), связана со спецификой англосаксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала альтернативу иерархической, управляемой из единого центра “идеальной рациональной бюрократии” французского образца. Такой “антикомандный” характер системы — следствие господства обычного права (Common Law).В этой системе, как известно, соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов, не “сверху вниз”, а “снизу”, т.е. на основе прецедентов — прежде всего индивидуальных — судебных решений по конкретным искам и делам. Вот как трактует эту проблему Г. Питерс, связывая тип правоприменения с характером и типом администрации через культурные характеристики: “Рационалистической культуре может быть противопоставлена культура прагматическая, Пли эмпирическая, характерная для Соединенного Королевства и значительной части Северной Европы. В такой культуре общие положения являются производными от серий индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение. Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают там персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе... Она (бюрократия. — Ред.)склонна быть менее жесткой и безличной в этой индуктивной культуре, чем в более дедуктивной континентальной системе. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу бюрократа более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела... По сравнению с другими индустриально развитыми странами Европы культура Соединенного Королевства более личностная и менее бюрократическая, чем у других наций, находящихся на сходном уровне развития”
Архаичная полулюбительская администрация черпала, таким образом, свою легитимность в персональных достоинствах отправлявших соответствующие функции лиц, в их относительной независимости от центра и опоре на общественное уважение, а также в прецедентной правовой системе.
Однако любая специфика хороша лишь до определенного предела. Индустриальная революция и другие реальности XIX в. настоятельно потребовали модернизации британской системы администрации. Середина “викторианского века” стала периодом ее реформы и создания профессиональной гражданской службы. Все началось с так называемого доклада Норткота—Тревельяна, представленного парламенту в 1854 г. Сэр Стафорд Норткот был в тот момент премьер-министром, а сэр Чарльз Эдвард Тревельян использовал в докладе свой богатый опыт работы в администрации знаменитой Ост-Индской компании. Главный упор доклад делал на необходимости создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств людей. Он рекомендовал упразднить систему патронажа, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами, проводимыми под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Далее он предлагал разделить всех служащих на два широких класса — административный и технический. Замещать вакансии рекомендовалось из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. При этом, однако, предпочтение отдавалось общему, т.е. гуманитарному, а не специальному, т.е. техническому, образованию. Таким образом, первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему “талантливые любители”.
Внедрение рекомендаций доклада заняло полтора десятилетия. Особенное сопротивление вызвал принцип открытых конкурсных экзаменов. Они были окончательно введены лишь в 1870 г. К тому же первоначальный проект авторов претерпел ряд изменений: так, были введены не два, а три класса служащих — администраторы, исполнили и клерки. Однако в целом изменения были революционными. Они в корне поменяли британскую государственную службу и даже оказали серьезное влияние на развитие этого института за пределами Великобритании. В первую очередь это, разумеется, коснулось стран, находившихся под суверенитетом британской короны, но не только их. Так, в 1871 г. Президент США У. Грант попытался внедрить у себя британскую систему конкурсных экзаменов. (Правда, инициатива эта не сразу нашла поддержку, поскольку вступила в противоречие с американской традицией партийных назначений на административные должности, распространявшейся тогда вплоть до низших ступеней должностной лестницы. Впрочем, в некоторых отношениях американцы при реформировании своей администрации уже тогда пошли дальше бывшей метрополии: так, они ввели единую шкалу должностей и окладов для всех государственных служащих, не занятых в промышленности, о чем в Англии всерьез заговорили лишь столетием позднее.)
Очевидно, что система, созданная на основе доклада Норткота— Тревельяна, в общем оправдывала себя вплоть до середины XX в. Комиссия по реформе гражданской службы была создана в начале 50-х гг., серьезная критика существовавшей системы началась лишь в 60-е гг., а сами реформы — уже в 70-е гг., после знаменитого Фултон- ского доклада. Как обычно бывает в политике, критиковали британскую государственную службу с разных флангов за разное. Левые — за ее закрытый классовый характер и за сопротивление политике радикальных лейбористских министров во время двух премьерств Г. Вильсона. Правые — за ее расточительность и стремление к максимизации бюджета различных ведомств. Более аналитическая и политически нейтральная критика имела мишенями ее структуру, характер комплектования и недостаточный профессионализм. Стоит особо выделить критику так называемой школы общественного выбора, базирующейся на работах американского исследователя проблем бюрократии с экономических позиций У. Нисканена. Эта школа возникла как экономический вариант опровержения классической западной Фсударствоведческой конструкции, трактующей служащих как беспристрастных выразителей “общественного духа”. Однако, в отличие °т идеологических нападок на бюрократию “слева”, сторонники названной школы рассматривают государственных служащих не как “защитников классовых интересов буржуазии”, а как защитников собственных групповых интересов. В сущности, идеи Нисканена и его последователей просты: они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это:
а) обеспечивая больше работы для чиновников, увеличивая спрос на услуги бюрократов, улучшает перспективы их служебных карьер, создает благоприятную “карьерную ситуацию”;
б) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство;
в) дает больше возможностей для предоставления фондов “своим людям”, а также для использования их в частных целях.
Разумеется, существуют и объективные ограничения, и иные мотивации поведения служащих, в том числе бескорыстное стремление улучшить положение дел, повысить эффективность использования ресурсов и т.п. Но все они, по мнению Нисканена, не меняют общего вектора бюрократического поведения. Видимо, популярность именно такого концептуального взгляда на бюрократию среди английских ученых не случайна: в сущности, он во многом лишь воспроизводит в более научной форме — с анализом переменных, графиками и математическими выкладками — идеи и законы знаменитого в свое время Н. Паркинсона. Воспользуемся случаем, чтобы напомнить квинтэссенцию смысла некоторых из них: “Чиновники подвержены размножению, но при этом множат не соперников, а подчиненных”; “Объем выполняемой работы не зависит от ее реальной значимости и сложности, ибо чиновники работают друг для друга”; “Время, затрачиваемое на обсуждение вопроса, обратно пропорционально его цене”; “Учреждения, однажды возникнув, уже не умирают, причем своего расцвета и максимальной респектабельности они достигают к тому моменту, когда объективная потребность в их существовании отпадает”.
Вся эта критика, а вернее, стоявшие за ней реальные недостатки британской государственной службы и породили фултонский доклад и последующий длительный период реформ, по существу продолжающихся по сей день. Не случайно теоретики государственного управления сейчас склонны говорить о перманентном характере изменений.
Первый этап реформ.
В 1966 г. создается специальная правительственная комиссия, возглавленная лордом Фултоном.Она должна была исследовать состояние правительственной администрации и подготовить предложения по ее реформированию.
Комиссия Фултона работала два года и в 1968 г. представила свой доклад. Как и доклад Норткота—Тревельяна веком раньше, он базировался на тезисе о неадекватности застывшей системы государственной службы изменившимся социальным и технологическим условиям. Вновь был поднят вопрос о ее “любительском” характере, о необходимости создания механизмов для укомплектования ее на всех уровнях экономистами и другими специалистами с научной подготовкой, предпочтительно с академической степенью. Было обращено внимание на “кастовый”, “оксбриджский” характер комплектования государственной службы, т.е. на непомерно высокий процент в ее составе выпускников Оксфорда и Кембриджа.
Итак, отметим основные пункты на которые обращалось внимание доклада:
· отсутствие централизованного руководства государственной службой;
· разделение ответственности за нее между КГС (комиссия гражданской службы, организовываящая экзаменационную систему), экзаменующей соискателей, и казнечейством, отвечающим за общую кадровую политику;
· отсутствие должной профессионализации служащих;
· существование запутанной и жесткой системы классов;
· недостаточную подготовленность кадров в качестве административных менеджеров, недооценку «научной организации труда»;
- недостаточный обмен кадрами между различными ведомствами, центральными, местными учреждениями и частными корпорациями;
- замкнутый, кастовый характер гражданской службы;
- трудности в привлечении сразу на ответственные посты представителей бизнеса и науки («боковой вход»).
Отсюда вытекали и рекомендации Фултона. Так, предлагалось применить американскую модель структуры государственной службы, упразднив разделение служащих на классы, почти непроходимой стеной отделявшие специалистов от “профессиональных администраторов”, и создать таким образом возможности для привлечения талантливых людей со стороны, скажем, из бизнеса или науки, сразу на высокие посты в административной иерархии через “боковой вход”, т.е. без прохождения ими ступеней бюрократической лестницы, и тем самым сделать государственную службу менее замкнутой сферой. Центральной идеей доклада была профессионализация. Рекомендовалось, например, открыть Колледж гражданской службы для повышения и унификации квалификации администраторов прежде всего в области технологии управления.
Однако если рекомендации, даже самые обоснованные, ущемляют чьи-либо групповые интересы, между ними и их воплощением возникает барьер. Если же ущемляются интересы достаточно организованных и влиятельных групп (таких, как бюрократия), то преодоление этого барьера и вовсе становится проблематичным. Словом, фултонский доклад не привел к радикальным изменениям. Он был встречен аппаратом весьма враждебно и критически, тем более что формальные основания для его критики существовали: он был слишком длинен, написан недостаточно ясно и не свободен от внутренних противоречий. В частности, идея “бокового входа” в аппарат ученых и бизнесменов не согласовывалась с установкой на повышение профессионализации государственной службы. К тому же проведение положений доклада в жизнь отдавалось в руки той самой корпорации, жизнь которой предлагалось реформировать. В итоге после длительных дискуссий и “торговли” были приняты лишь некоторые из Рекомендаций с корректировками, во многом выхолостившими их смысл. Так, различия между классами были формально упразднены с заменой их единой 7-ступенчатой “административной группой”, а также с образованием так называемой открытой структуры, тоже из семи ступеней. Однако при этом перспектива достижения высоких ступеней на служебной лестнице открылась лишь для лиц, прошедших через одну из низших ее ступеней — “административного стажера”. Таким образом, возможность освежения государственной службы небюрократами через “боковой вход” по-прежнему оставалась закрытой.
Не “прошла” и рекомендация по предпочтению людей с академической степенью. Колледж гражданской службы был, правда, образован, но, во всяком случае до недавнего времени, не смог завоевать достаточного престижа у профессионалов, и переподготовка служащих по-прежнему осуществляется в основном университетами на основе заключения с ведомствами соответствующих контрактов. Единаядолжностная шкала по американскому образцу тоже в реальности не работала. “Оксбриджский” кадровый перекос также сохранился, хотя и стал меньше. Короче говоря, попытка Фултона реформировать государственную службу в главных компонентах потерпела неудачу. Прежняя система в основном сохранилась, допустив лишь косметические изменения.
Отметим основные рекомендации доклада Фултона, некоторые положения которого стали воплощаться в административна практику:
· для централизации управления кадрами уже в 1968 г. было создано специальное Министерство по делам государственной службы.Его руководителем автоматически становился премьер-министр, являвшийся одновременно министром государственной службы. Однако реально данным министерством, по поручении премьера, руководит один из министров — членов кабинета;
- КГС вошла в состав министерства на правах его подразделения
· в правительственных ведомствах централизованное руководство штатом осуществляли постоянные секретари;
· для повышения квалификации служащих и проведения научных изысканий был создан специальный Колледж государственной службы;
· была ликвидирована запутанная система классов, замененная единой семиступенчатой «административной группой»;
– создавалась семиступенчатая «открытая структура», которая призвана сыграть роль «бокового входа» для специалистов в которых была заинтересована государственная служба.
В сущности, это был негативный опыт, от которого оттолкнулась М. Тэтчер в собственной попытке реформ.
Когда М. Тэтчер в 1979 г. впервые стала премьер-министром, она не имела какой-либо особой оригинальной концепции реформ государственной службы. Ее взгляды в этом вопросе не выходили за рамки стандартных либеральных представлений о государственной бюрократии как расточительном и неэффективном управляющем делами нации. Поэтому она начала с простейшего — с методичного анализа расходов отдельных ведомств и их постатейного сокращения. Для контроля и координации этой работы была образована группа из 6 человек непосредственно при аппарате премьера. Всем ведомствам было поручено в 3-месячный срок проанализировать свои расходы и представить предложения по их сокращению. После утверждения сокращений премьером по представлению руководителя упомянутой группы ответственность за их осуществление возлагалась на постоянных секретарей министерств. Спустя два года проверяли, проведены ли сокращения на самом деле.
В целом эта операция не отличалась особой оригинальностью и ассоциируется с дежурными кампаниями советских времен по сокращению аппарата. Однако благодаря последовательности и упорству в ее осуществлении она в итоге, т.е. к 1986 г., принесла около950 млн ф. ст. ежегодной экономии (правда, некоторые эксперты подвергают сомнению названную официальную цифру).
Но Тэтчер не ограничилась этим. Она постепенно пришла к заключению о необходимости значительно более широкого подхода к проблеме. Ни много ни мало она решила изменить саму административную культуру аппарата, сделав ее более похожей на рыночную культуру отношений. Вначале она поручила работу по такой “перестройке самим министерствам и благодаря своей настойчивости добилась некоторых успехов. Но, конечно (равно как и у нас в сходных обстоятельствах), сколько-нибудь серьезных изменений господствующей административной культуры это не повлекло. Тогда были использованы принятые в бизнесе методики финансовой оценки тех или иных административных действий, особенно материального поощрения служащих за нововведения. Если раньше служащие в общем рассматривались как “винтики” правительственной машины, призванные обеспечить прежде всего ее плавную, равномерную, соответствующую заданному режиму работу, то к концу первой половины 80-х гг. была создана система стимулов, призванная ориентировать их на поиск новых, пусть даже рискованных решений. Таким образом Тэтчер пыталась сформировать новый тип государственного служащего, сходного по деловым ориентациям с бизнесменом.
Однако и это не привело к существенным изменениям в сложившейся за столетие административной культуре. Поэтому после 1985 г. изменился сам подход к проблеме. Осознав, что невозможно внедрить рыночную модель поведения в нерыночный по базисному типу деятельности государственный аппарат, правительство Тэтчер начало энергичные попытки хотя бы частично изменить структуру и характер функционирования государственной службы в направлении рыночных принципов. Эта программа, кратко называемая “Следующие шаги”, начала поэтапно внедряться с конца 80-х гг. В целом ее можно рассматривать как английскую версию new public management,и последующее реформирование британской гражданской службы с тех пор и по сегодняшний день — несмотря на колебания, вызванные сменой сначала персон на правительственном “капитанском мостике”, а впоследствии и правящей партии, чему сопутствовали изменения политической риторики, — проходят в этом русле.
«Седующие шаги» на исходе века.
Программа была “запущена” в 1988 г., в начале третьего срока премьерства М. Тэтчер. Ее ведущей целью было внедрение “нового менеджеризма”, т.е. рыночных механизмов и стимулов, в практику государственной службы. Средствами достижения этой цели стали:
1) разделение всех правительственных структур на две категории — к первой отнесли центры формирования политики и ключевые распорядительные департаменты (policy making coreили core departments),ко второй — сугубо исполнительные структуры (next step agencies),
2) перевод этих исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, т.е. фактическое придание им полуавтономного статуса, а в некоторых случаях — вплоть до возможности их приватизации;
3) поощрение передачи на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, от исполнительных агентств фактически частным организациям, которые, однако, находятся под более строгим правительственным контролем, обязаны следовать издаваемым для них инструкциям и потому имеют формальный статус полунеправительственных организаций”, или сокращенно “кванго” (quango),
4) сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу, лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств.
Тем самым прежняя единая система государственной службы была фактически демонтирована. В ней сохранились ключевые распорядительные департаменты, ставшие как бы заказчиками работ для всех остальных служб в соответствии с описанной “трехэтажной” системой, а в кадровом отношении — относительно небольшая каста “мандаринов”, работающих непосредственно с министрами и постоянными секретарями. Все остальное стало переводиться на полурыночные начала.
Отношения “кванго” как публичных корпораций с правительственными структурами регулируются так называемыми рамочными соглашениями, которые определяют профиль, цели и задачи их деятельности, а также параметры оценки качества их работы и финансовой эффективности. Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования “кванго”, а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители “кванго” несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей персонала. Например, следствием этих по сути контрактных отношений стало право руководителей “кванго” при определении окладов работников руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой для государственной службы, а рыночными механизмами. Такая возможность маневра позволила во многих случаях сократить расходы и сделать “кванго” более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции чисто правительственными структурами, а само правительство в определенной мере получило возможность выбора подрядчика для обеспечения той или иной общественной услуги. В итоге вступили в действие законы рыночной конкуренции, что открыло источник повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и отправления правительственных функций.
Изменения коснулись и “верхних” этажей государственной службьь Так, “штабные” центры (core departments)получили больше финансовой свободы, так как к ним перешли некоторые функции, ранее быв' шие прерогативой Казначейства. Изменилась система оплаты персонала. Часть служащих (особенно “пришельцы” в аппарат из внешних поотношению к нему сфер) уже не получали стандартную заработаю плату по должности, а оплачивались “по труду” (performance- related pay);к тому же у руководства расширились возможности индивидуального поощрения работников посредством премий, а у работников и профсоюза государственных служащих — вести переговоры относительно размера жалованья. Постепенно стали меняться и сама культура управленческих отношений, и понимание служащими своих задач и социальной роли.
Более инерционной по отношению к новым веяниям оказалась система назначений на ведущие посты государственной службы. Еще по рекомендации Фултонской комиссии (в 1968 г.) был создан так называемый Комитет по отбору кадров для назначений на ведущие посты (Senior Appointments Selection Committee).Его функцией стала рекомендация кандидатов на должности, соответствующие двум высшим ступеням государственной службы. И хотя формально эти рекомендации носили совещательный характер, фактически они предрешали подавляющее большинство назначений. Поэтому не случайно вокруг деятельности и статуса Комитета по отбору кадров на слушаниях Парламентского комитета в 1994—1995 гг. развернулась серьезная дискуссия. С одной стороны, говорилось, что Комитет по отбору кадров предохраняет от чрезмерной политизации ведущих назначений, обеспечивая приоритет “нейтральной компетенции”, с другой — отмечалось, что он представляет реликт патронажной системы и инструмент для воспроизведения в новых поколениях устаревшей административной культуры и чиновничьих стандартов. Предложения по его реформированию колебались в амплитуде от таких частностей, как введение в его состав хотя бы одной женщины, До рекомендации его полного упразднения как не соответствующего требованиям к современной государственной службе. Тогда правительство отвергло предложения радикальных изменений на этом “этаже” государственной службы. Они произошли позднее, о чем и будет рассказано ниже.
А в тот период серьезные изменения произошли по другим параметрам. Во-первых, правительство признало пользу регулярных обменов кадрами на всех уровнях между распорядительными департаментами и исполнительными агентствами для того, чтобы ведущие сотрудники приобретали опыт как подготовки политических решений,так и их исполнения, проведения в жизнь. Во-вторых, в соответствии с программой “Следующие шаги” многие ведущие служащие, в особенности главы исполнительных агентств (chief executives),были переведены на пятилетние контракты с возможностью, но необязательностью их последующего продления. Условия прохождения службы для всех категорий служащих закреплены в Кодексе управления гражданской службой (The Civil Service Management Code),утвержденном правительством и казначейством. И хотя на тот момент идея распространения контрактной системы на всех служащих, а также введения конкурсной системы для всех должностей были отвергнуты все же можно сказать, что именно в те годы были заложены основы “менеджериальной революции” в английской гражданской службеКанули в Лету времена, когда государственная служба была “работой на всю жизнь”, хотя возможности перемещений между ее различными секторами по-прежнему сохранились. Поэтому сохранилась и установка на преобладание так называемых дженералистов, т.е. специалистов не узкого профиля, а тех, кто по квалификации может свободно переходить из учреждения в учреждение, из министерства в министерство, из одной отрасли в другую. Очевидно, с этим связано то, что наиболее распространенной в аппарате профессией является профессия юриста (более 10%).
Разумеется, система имеет множество вариаций. В политической и административной культуре англичан, в отличие от многих других народов, нет склонности к унификации во что бы то ни стало. Есть и прямое исключение — дипломатическая служба, на которую рыночные новшества не распространились.
Но так или иначе можно резюмировать, что в Англии фактически более не существует единой государственной службы в традиционном смысле слова — с унифицированными нормами ее прохождения, отставки, оплаты труда и т.п. Ее заменило многообразие структур, условий трудовых отношений и гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения, возможностей перехода в частный сектор и т.д. Разумеется, нельзя сказать, что государственная служба превратилась в подобие рынка. Однако рыночные стимулы стали обычными для служащих, а руководители агентств получили возможности для маневра, сходные с возможностями менеджеров в бизнесе. Заработали механизмы конкуренции. Децентрализация найма резко расширила возможности индивидуализации оплаты труда. Ее размер вместо былой жестко привязанной к ступеням административной лестницы ставки стал определяться индивидуально, в зависимости от оценки качества работы. В результате функциональная эффективность работы традиционных государственных ведомств стала повышаться: начала сокращаться стоимость выполнения тех или иных государственных функций и оказания услуг. В этом программа “Следующие шаги” несомненно оказалась успешной.
Однако она имеет и негативные последствия. Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования» в частности упразднение прежней единой тарифной сетки и пенсионной схемы, нанесло ущерб репутации государства как идеального ботодателя и тем самым репутации государства вообще. Кроме того, британская государственная служба всегда отличалась высокой корпоративной этикой, строгим следованием кодексу административной морали, а нынешняя ее коммерциализация и дифференциация условий трудовых отношений работников с правительством работают на размывание ранее незыблемой корпоративной этики служащих. Введение контрактной системы и приватизация части государственных функций отрицательно сказались на моральном состоянии служащих. Лишившись пожизненных гарантий, они почувствовали себя как бы “преданными государством”. Вопрос, однако, в том, оправданны ли были эти гарантии и какую цену платило общество за чувство морального комфорта государственных служащих. В конце концов, целые профессиональные отрасли — и в самой Англии, и в других странах, не говоря уж о поистине тектонических сдвигах на шкале сравнительной ценности профессий, происшедших в 90-е гг. в России, — пережили за последние десятилетия падение привычного статуса своих профессий и все связанные с этим финансовые и социальные драмы. Такой оказалась цена за вступление в постиндустриальную эру. Вопрос в том, следует ли предоставлять государственным служащим особую защиту от последствий объективных перемен.
Наследовавшее М. Тэтчер в середине 90-х гг. консервативное правительство Дж. Мейджора признало, что государственная служба проходит через нелегкие времена, но отвергло тезис об общем кризисе морали государственных служащих, отметив, что многие чиновники, особенно высшего и среднего рангов, а также не принадлежащие к старшему поколению, и сами понимают необходимость проводимых реформ. К тому же ослабление традиционной корпоративной этики служащих вызвало к жизни кампанию по поднятию морали публичных персон в целом и, в частности, развитие нормативно-этического регулирования служебного поведения.
Хотя размер заработной платы на государственной службе традиционно всегда был ниже, чем в бизнесе, но считалось, что это компенсируется обеспеченной карьерной перспективой, относительной защищенностью от увольнения, пенсионными привилегиями а также не имеющим явного материального выражения, но весьма привлекательным для многих ощущением своей причастности к власти. Но в результате названных перемен эти компенсации для значительной части служащих исчезли, а заработная плата и по традиции, и в силу менеджерского характера поведения руководителей не спешила повышаться и в относительных размерах даже понизилась, причем довольно существенно. Так, если в 1970 г. жалованье служащего среднего ранга (executive officer)составляло 140,6% среднего заработка по стране, то к 1993 г. оно упало до 86,8%. Жалованье же младших служащих (administrative assistants)вообще упало до 54% среднего заработка. Некоторые аналитики даже заявляли, что если размеры оплаты труда государственных служащих не поднимутся до конкурентоспособного относительно бизнеса уровня, то в государственных структурах соберутся худшие специалисты из всех профессий.
Нетрудно представить себе, что программа “Следующие шаги” не вызвала особого энтузиазма у основной массы служащих. Однако впрямую возражать против “нового менеджеризма” было нелегко, ибо он действительно повысил эффективность работы аппарата. Прежняя структура государственной службы была хотя и строго иерархична, но все же в принципе едина (как едина лестница). Теперь же ее как бы распилили на две части, причем обитатели верхней части сохранили прежние привилегии, а все прочие их лишились. Иными словами, аппарат разделился на относительно небольшую прослойку “мандаринов”, т.е. senior civil servants(их число измеряется примерно тремя тысячами) и всех прочих — “пролетариев”. Немудрено, что под предлогом противодействия этим негативным последствиям реформы бюрократы с Уайтхолла всячески старались затормозить ее вообще, что облегчалось поэтапным планом ее проведения. Эта деятельность особенно активизировалась после ухода со своего поста властной “железной леди” — М. Тэтчер — и в связи с ожиданием происшедшей несколькими годами позднее смены правящей партии. Тем не менее если “Следующие шаги” и притормозились, то незначительно, а уж попятных шагов не произошло и не предвидится. Об этом будет сказано несколько ниже, при анализе политики правительства Т. Блэра.
В целом программа “Следующие шаги” представляет собой отказот концепции единой шкалы категорий сверху донизу. Признано очевидным, что такая сквозная шкала не соответствует ни потребностям общества, ни современным требованиям к государственной службе, ни ее благоприятному общественному имиджу.
Хотя еще в 1993 г. было публично заявлено, что сокращение аппарата является не самоцелью, а переменной, зависящей от многих факторов, те не менее оющая численность гос служащих на январь 1995г составляла 550 тыс. чел., а к 1999г и вовсе упала да 383 тыс. чел. Между тем в 1979 г. она составляла 723 тыс., т.е. за 20лет аппарат сократился почти вдвое. (Правда, к середине первого десятилетия нового века она опять поднялась до полумиллиона, но это объясняется скорее изменением статистических нормативов отнесения, чем реальным ростом.) При этом следует иметь в виду, что собственно “бюрократы” составляют всего около 1/3 общего числа сдужаших. Так, 9% общего числа составляют “синие воротнички”, т.е индустриальные рабочие на государственной службе, которые к тому же в подавляющем большинстве работают вне столицы. Стоит также указать для примера, что около 50 тыс. — работники налоговых служб, а еще 28 тыс. — работники тюрем. Сказанное следует иметь в виду, чтобы избежать ошибочных заключений при сравнении численности английской и, допустим, нашей бюрократии.
Вместо традиционных рангов действуют разнообразные гибкие схемы должностей, причем не только в “next step agencies”и“кванго”, но и в ключевых департаментах. Таким образом, общие тенденции эволюции британской государственной службы прямо противоположны поиску почему-то столь близкого нам идеала унифицированной бюрократической вертикальной иерархии.
Сокращение аппарата: теория и практика. Любопытно, что описанные выше сокращения британского госаппарата в первой половине правления М. Тэтчер (в 1980—1985 гг.) лишь частично укладывались в теоретические положения сторонников теории “рационального выбора”, в свою очередь производные от классических построений М. Вебера. Главными посылками тех были следующие постулаты: сокращения на ранних своих этапах н