Федеральные программы социально-экономического развития регионов разрабатываются на основании решений Правительства РФ, а региональные программы - решений субъектов РФ. По ФЦП устанавливается государственный заказчик, а также министерство - координатор программы. При разработке ФЦП по социально-экономическому развитию субъектов РФ, как правило, часть функций государственного заказчика передается администрации региона. В программах по экономическим районам активное участие в разработке, приемке и реализации принимают соответствующие межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. В качестве разработчиков программ обычно привлекаются научные организации.
В частности, Совет по изучению производительных сил в течение 2012-2014 гг. разработал ФЦП экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Республики Адыгея, Челябинской области, Таймырского автономного округа. В общей сложности эти программы охватили более чем четыре пятых территории и 25% населения страны, при этом в качестве объекта рассматривались все типы субъектов РФ и регионов.
Опыт, полученный в ходе разработки и частичной реализации указанных программ, позволяет сделать ряд выводов.
Целевая программа развития всего социально-экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяющую важнейшие точки (сферы) роста экономики и наиболее сложные и острые проблемы, создающие кризисные ситуации в различных сферах деятельности. Задачи целевой региональной программы комплексного характера должны заключаться в том, чтобы в рамках определенного периода создать условия и добиться конкретных результатов, как в вопросах подъема экономики, так и в преодолении негативного влияния кризисных процессов.
Конкретное содержание целей (задач) программы по регионам будет существенно различаться, но одно остается неизменным - количество разнообразных целей будет достаточно велико..
Очевидно, что подобные стратегические направления в целевой программе должны быть детально обоснованы, а количественные параметры (цели) - рассчитаны на основании оценок возможностей получения инвестиций за счет различных источников, прогнозов емкости рынка профилирующих видов продукции, технико-экономических обоснований крупнейших инвестиционных проектов, прогнозов роста доходов региональных бюджетов и доходов населения к концу периода действия программы.
Следует отметить особую роль прогнозов в определении целей (количественных) и результатов (эффекта) программы. Во-первых, прогнозы должны определять тенденции и силу воздействия на производство и уровень жизни факторов, имеющих существенные региональные различия. К таким относятся: стоимость топливно-энергетических ресурсов, транспортные тарифы, прожиточный минимум, обеспеченность собственной сырьевой (продовольственной) базой, расстояния поставок сырья в регион и готовой продукции на внешние рынки и т.п. Подобные прогнозные оценки позволяют определить ожидаемые изменения в конкурентоспособности продукции региона, а также потребности региона в бюджетных ресурсах, необходимых для развития социальной сферы и поддержания слабых в социальном отношении слоев населения.
Во-вторых, прогнозы должны определить перспективы развития рынка товаров (услуг) на те виды продукции, которые являются профилирующими на данной территории. В зависимости от вида продукции этот рынок может ограничиваться территорией региона или охватывать крупный район и всю страну. В случае экспортной ориентации предприятий региона необходимы экспертные оценки конкурентоспособности и спроса на продукцию на мировом рынке. Такие прогнозы определяют верхнюю границу роста объемов производства в ключевых отраслях.
В-третьих, прогнозы должны содержать информацию об инвестиционной привлекательности региона и оценки изменения в перспективе инвестиционных рисков. Эти сведения в совокупности с прогнозными оценками платежеспособного спроса, а также влияния территориальных факторов на условия производства могут быть положены в основу определения ожидаемых размеров привлечения инвестиционных ресурсов, которые в значительной мере предопределяют рост экономической активности.
В-четвертых, прогнозы определяют общие масштабы производства и потребления в регионе при том или ином варианте развития. Целевая программа, как правило, ориентируется на какой-то из этих вариантов и в то же время определяет реальный вклад в его реализацию. Необходимо подчеркнуть, что в целевых программах комплексного характера одной из основных характеристик такого вклада должна быть бюджетная эффективность или, по крайней мере, расчет влияния программных мероприятий не только на рост производства или укрепление материальной базы инфраструктурных отраслей, но и на увеличение доходов консолидированного бюджета и бюджетной обеспеченности территории. Такие целевые параметры исключительно важны, так как они определяют возможности использования бюджетных ресурсов для повышения уровня жизни населения, для реализации проектов и мероприятий самой программы, для изменения финансовых взаимоотношений с федеральным центром.
Учитывая роль прогнозных показателей, можно утверждать, что региональные целевые программы комплексного типа по существу представляют собой симбиоз элементов прогноза экономического и социального развития и набора инвестиционных проектов и мероприятий. Следует особо отметить, что построение таких программ снизу, от предприятий, практически невозможно. Во-первых, потому, что охватить сотни предприятий и тысячи проектов физически невозможно. Непреодолимая сложность заключается не только в их большом количестве и чрезвычайном разнообразии, но и в различиях проработанности проблем перспективного развития предприятий. Лишь у относительно небольшой их части имеются программы реструктуризации, а тем более бизнес-планы конкретных проектов. Разработать большое число бизнес-планов в ходе подготовки целевой программы практически невозможно, поскольку такая работа требует значительных затрат времени и финансовых ресурсов. В результате теоретически возможности разработчиков программы ограничены относительно небольшой (20-25%) частью крупных и средних предприятий, расположенных на территории субъекта РФ. На практике эти возможности еще меньше, так как далеко не все предприятия делятся информацией о своих планах на будущее.
В последнее время появились программы, в которых разработчики попытались выполнить нормативные требования к целевым программам (наличие по всем проектам бизнес-планов, подтверждений администрации и коммерческих банков о намечаемом финансировании проектов и т.п.) путем типизации и упрощения информации, получаемой от предприятий, и расчетов эффективности программы.
Такой подход интересен и конструктивен, так как позволяет в определенной мере формализовать расчеты и тем самым снизить трудоемкость разработки отраслевых региональных программ пли отраслевых подпрограмм в комплексных ФЦП. Однако, с нашей точки зрения, он не может преодолеть принципиальные несоответствия программно-целевого метода задачам комплексного экономического и социального развития региона, которые по существу являются многоцелевыми.
Таким образом, анализ ФЦП социально-экономического развития субъектов РФ позволяет утверждать, что они принципиально должны отличаться от инвестиционных программ и представлять собой документ, направленный на реализацию стратеги» развития региона в рассматриваемом периоде и содержащий: прогноз макроэкономических, отраслевых, финансово-бюджетных показателей и обобщающих характеристик социального развития; инвестиционные проекты и мероприятия социального и экологического характера; предложения по региональному хозяйственному механизму.
Главная особенность подобных программ заключается в том, что их предметом является не только вся экономика региона, но и процессы, связанные с условиями жизнедеятельности и воспроизводства населения, с охраной окружающей среды и воспроизводством природных комплексов. При этом, естественно, переплетаются задачи общегосударственного, регионального и местного значения. Поэтому бывает весьма сложно ограничиться лишь решением проблем федерального уровня, и практически все региональные ФЦП содержат подпрограммы социального характера, как правило, относящиеся к компетенции субъектов РФ.
Еще одна особенность комплексных региональных программ состоит в том, что, рассматривая все хозяйство региона, они включают те производства и мероприятия, которые уже вошли в отраслевые или функциональные целевые программы, так как в противном случае теряется возможность регулирования всего хозяйства. Так, например, если из программы по Челябинской области исключить мероприятия, предусмотренные отраслевыми федеральными программами (по черной металлургии, по угольной промышленности, по оборонному комплексу), то мы получим какие-то фрагменты, не имеющие определяющего значения для развития области. Однако в действующих нормативных документах исключается возможность дублирования программ в целях предотвращения двойного финансирования одних и тех же мероприятий. На практике выход из этого противоречия найден: в региональной программе указываются все целевые программы, которые в той или иной степени реализуются на территории данного региона, и приводятся данные о намечаемых объемах финансирования ранее принятых программ. В принципе необходимо пойти дальше: региональная комплексная программа должна уточнять и координировать программы, так или иначе относящиеся к региону. Придание таких функций, во-первых, позволило бы более четко определить их место в системе ФЦП и, во-вторых, послужило бы шагом в направлении упорядочения программирования, сокращения количества программ и корректировки их мероприятий в соответствии с ресурсными возможностями.
В соответствии с действующим порядком субъекты РФ ежегодно представляли в Минфин и Минэкономики бюджетные заявки, в которые включают финансирование мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами. Признание за комплексными региональными программами координационных функций позволило бы перейти от механического «выбивания» средств из федерального бюджета на любые ранее предусмотренные мероприятия к обоснованиям необходимости реализации первоочередных проектов и мероприятий, имеющих приоритетное значение для региона. По-видимому, это повысило бы роль указанных программ и усилило их программно-целевой статус.[3]
Изложенные выводы полностью распространяются и на программы социально-экономического развития макрорегионов. Более того, аргументы подтверждающие невозможность их отнесения к обычным ФЦП, усиливаются, количество противоречащих целей возрастает в связи с противоречивыми тенденциями и стратегиями развития субъектов РФ данного макрорегиона; количество предприятий, которые должны быть охвачены программой, на порядок увеличивается; хозяйственный механизм для различных зон макрорегиона может принципиально изменяться; на территории макрозоны реализуется подавляющее большинство ФЦП.
В результате целевая направленность программ макрорегионов становится еще более размытой, чем в программах субъектов РФ. Существенно меняются их функции и с точки зрения обеспечения комплексного развития территории. Очевидно, что на территории макрорегиона (Сибири, например) выделяется по крайней мере несколько подрайонов, принципиально отличающихся природными условиями и ресурсным потенциалом, специализацией и производственным потенциалом, инфраструктурной обеспеченностью и другими характеристиками, имеющими ключевое значение для определения перспектив экономического роста и комплексного социально-экономического развития.
В результате программы развития макрорегионов выполняют в основном функции прогнозно-стратегического и координационного характера, определяя важнейшие, имеющие федеральное значение направления развития всего региона и экономических подрайонов. Эти направления должны учитываться субъектами РФ при определении стратегии и подготовке комплексных программ развития регионов. Следует отметить, что такая роль программ макрорегионов уже получает признание: в постановлении Правительства РФ по программе «Сибирь» она утверждена в качестве основных направлений развития этого региона. [4]
Заключение
Таким образом, сложившаяся к настоящему времени система прогнозирования имеет существенные недостатки. Она, во-первых, не охватывает основные элементы экономической структуры, относящиеся к реальному сектору экономики; во-вторых, не определяет долгосрочные перспективы, а следовательно, не может служить базой для выработки стратегии экономического развития; в-третьих, не обеспечивает согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов прогнозов. В прогнозировании регионального развития принимали участие субъекты РФ, которые представляли в Минэкономики РФ свои прогнозы. Однако эти прогнозы по большинству параметров не согласуются с федеральным прогнозом и могут служить лишь вспомогательным материалом при его формировании.
Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории.
Список использованной литературы
1. Агангебян А. Формирование рыночного механизма экономического роста в России. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.34-38.
2. Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. СПб.: Лань, 2012. - 320с.
3. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2011. - 495 с.
4. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2014. - 242с.
5. Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. // Вопросы экономики. 2012. № 4. С.46-66.
6. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2015. - 184с.
7. Ларина Н.И. Смена парадигм региональной политики. // Регион: экономика и социология. 2015. № 4. С.322.
8. Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М.: Экономика, 2015. - 192с.
9. Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.87-92.
10. Региональная экономика. / Под ред. Т.Г. Морозовой и др. - М.: ЮНИТИ, 2014. - 472с.
11. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М.: Наука, 2013. - 127с.
[1] 1. Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2014. - 242с.
[2] 6. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2015. - 184с.
[3] 5. Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. // Вопросы экономики. 2012. № 4. С.46-66.
6. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2015. - 184с
[4] 9. Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.87-92.