В ходе каждой избирательной кампании возникают избирательные споры, разрешаемые как в административном, так и в судебном порядке. Во многих судебных разбирательствах в первой и кассационной инстанциях принимает участие прокурор.
В соответствии со ст. 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации" решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суде. Эта норма основывается на положениях ст. 46 Конституции РФ.
Процедура разрешения судами жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, их должностных лиц, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления установлена Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.), главой 24 ГПК РФ.
Хотя в законодательстве порой отсутствуют специальные правовые нормы, регламентирующие процедурные правила рассмотрения избирательных споров избирательными комиссиями, последними найдены достаточно рациональные формы разрешения конфликтных ситуаций: создание рабочих групп, рассмотрение жалобы в присутствии заявителя и других заинтересованных лиц, привлечение специалистов и экспертов, выезд в необходимых случаях на место возникновения конфликта, взаимодействие с правоохранительными органами, а также гласность и открытость при рассмотрении избирательных споров.
 |
Рис. 1 Порядок разрешения избирательных споров
а) Административный порядок разрешения избирательных споров
Для своевременного разрешения избирательных споров оправдала себя практика формирования рабочих групп из членов комиссии с правом решающего голоса специалистов, экспертов, а нередко и представителей избирательных объединений, общественных движений для оперативного рассмотрения жалоб (заявлений), влекущих за собой избирательные споры. На заседания рабочей группы приглашаются кандидаты, их представители, наблюдатели, работники прессы, другие заинтересованные лица. При необходимости группа выезжает на место возникновения избирательного спора (особенно актуально это в случаях, когда требуется повторный подсчет (пересчет) голосов, поданных за кандидатов, если разрыв между победившим и следующим за ним незначителен). Чаще всего таким местом бывает нижестоящая избирательная комиссия, иногда - орган исполнительной либо представительной власти соответствующего уровня. Там выясняются непосредственные причины нарушений избирательных прав граждан в ходе сбора подписей в поддержку кандидатов в депутаты, предвыборной агитации, голосования избирателей вне помещений участковых избирательных комиссий.
Если рассматривать общий порядок рассмотрения обращений, поступающих в избирательную комиссию, то его рассматривают: председатель избирательной комиссии (его заместитель), член комиссии с правом решающего голоса, соответствующая рабочая группа, коллегиально избирательной комиссией.
Как правило, порядок рассмотрения обращений должен быть конкретизирован в подзаконных актах внутреннего пользования (регламент, постановления избирательной комиссии и т.п.).
Участковые избирательные комиссии коллегиально и безотлагательно разрешают избирательные споры, возникшие в день голосования. Сигналы о нарушениях избирательных прав граждан могут поступить от кандидатов, наблюдателей, членов комиссии с правом совещательного голоса, работников СМИ и других заинтересованных граждан.
Установив при рассмотрении избирательного спора нарушения избирательных прав граждан, избирательная комиссия принимает исчерпывающие меры к их устранению, зависящие от ее компетенции. Если принятое решение противоречит действующему избирательному законодательству и ущемляет активное или пассивное избирательное право граждан, комиссия должна отменить его.
В процессе рассмотрения обращения может возникнуть необходимость провести проверку сообщаемых сведений. И здесь важная роль при рассмотрении избирательных споров отведена органам Министерства внутренних дел Российской Федерации: они активно помогают в установлении достоверности данных паспортов или заменяющих их документов при проверке подписных листов, выверке списков избирателей, разрешении споров относительно постоянного или временного проживания граждан в различных регионах страны, наличия российского гражданства и т. п.
Право комиссии на обращение в правоохранительные органы базируется не только на требованиях п.5 ст.20 ФЗ-67 и п.9 ст.18 ФЗ-175 (избирательные комиссии вправе обращаться в правоохранительные органы) и положений п.13 ст.20 ФЗ-67 и п.15 ст.18 ФЗ-175 (об обязательности решений комиссий для органов власти), но и на корреспондирующих положениях смежных законов.
Так, согласно п.27 ст.10 закона "О милиции": милиция обязана оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий. Более того, этим же законом в императивной форме в обязанность милиции вменяется: принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах.
Однако на практике сотрудники правоохранительных органов, дежурящие на избирательных участках, зачастую самоустраняются от исполнения своих обязанностей и даже не могут четко сформулировать цель своего нахождения на избирательном участке. И таких примеров на практике достаточно много.
Своевременному рассмотрению избирательных споров способствует взаимодействие избирательных комиссий с правоохранительными структурами.
В отличие от органов внутренних дел у прокуратуры круг полномочий гораздо шире.
Прокурор или его заместитель могут принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обратиться непосредственно в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Прокурор может внести представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, может вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Эта превентивная мера прокурорского реагирования применяется достаточно редко, но в то же время в некоторых случаях достаточна эффективна. Так, на выборах Председателя Правительства Республики Тыва в 2002 г. прокуратурой были направлены предостережения в адрес глав муниципальных образований о необходимости в установленные законом сроки образовать избирательные участки.
Практика взаимодействия избирательных комиссий с государственными и правоохранительными органами достаточна разнообразно и очень сильно зависит от конкретного субъекта РФ, а точнее от сложившихся в конкретном субъекте порядка и правил рассмотрения обращений.
Взаимодействие в каждом субъекте можно оценивать по своеобразной шкале: от полного самоустранения правоохранительных органов от проблем избирательных комиссий, до активного вмешательства в компетенцию избиркомов. В качестве примеров можно привести состоявшиеся 4 мая 2003 г. выборы главы г.Ноябрьск (двое сотрудников прокуратуры были привлечены к дисциплинарной ответственности), выборы Президента Республики Калмыкия в 2002 г. (фактически велась "холодная война" между прокуратурой и избиркомом) и ряд других.
Известны факты когда сотрудники милиции просто отказывались предоставлять информацию избирательной комиссии. Так, в 1999 г. на выборах Главы Карачаево-Черкесской Республики сотрудник паспортно-визовой службы, дежуривший в день голосования, отказался предоставить информацию председателю участковой избирательной комиссии о проживании (либо не проживании) гражданки Лимкиной М.А. на территории избирательного участка № 23. Комиссия была вынуждена обращаться за информацией в Республиканское Адресное Бюро, в котором была получена справка о том, что гражданка Лимкина М.А., пытавшаяся проголосовать на участке, в действительности на территории данного участка не проживает.
Необходимо отметить, что роль правоохранительных органов в период избирательной кампании от года к году возрастает.
На сегодняшний день еще остается не решенным целый ряд проблем. Перед системой избирательных комиссий, перед правоохранительными органами стоит задача не пустить криминал во власть. Но при этом остается неразрешенным вопрос: каким образом не пускать и кого именно не пускать? Ни законодатель, ни исполнительная власть не расшифровывают для правоприменителей термин "криминал". В ФЗ-67 есть ограничение на реализацию пассивного избирательного права относительно лиц, в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда о лишении его права занимать государственные или муниципальные должности. Других ограничений закон не содержит.
Поэтому приходится правоприменителям исполнять эту "установку" кто как может, порой даже самим выходить за пределы требований закона.
Но в целом, несмотря на существующие проблемы, взаимодействие между избирательными комиссиями и другими субъектами избирательного процесса со временем становиться более отлаженным, а результат их работы - эффективней.
б) Судебный порядок разрешения избирательных споров
В соответствии со ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и действия (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Чаще других обращаются в суд граждане, которые по той или иной причине не зарегистрированы в качестве кандидатов, а также кандидаты, проигравшие выборы. Дела данной категории возбуждаются путем предъявления в суд жалобы или искового заявления. При этом обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.
Пределы и механизм судебного рассмотрения избирательных споров регулируются избирательными законами и нормами гражданско-процессуального права.
В соответствии с п.2 ст.63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и действия (бездействие) участковых избирательных комиссий, а также комиссий референдума обжалуются в городские (районные) суды.
Суд может отменить решение любой избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, а также другие решения этих комиссий, противоречащие федеральным законам или законам субъектов РФ, либо принятые с превышением установленных полномочий. После отмены решения комиссии судом, последняя принимает новое решение по существу вопроса.
В судебном заседании могут принимать участие: стороны, прокурор, свидетели, эксперты, переводчики, представители общественности, общественных организаций. Сторонами в гражданском процессе по избирательному спору - истцом или ответчиком могут быть зарегистрированные кандидаты, их доверенные и уполномоченные лица, граждане, а также учреждения и организации, обладающие правами юридического лица.
Граждане могут вести свои дела лично или через представителей. Дела участковых избирательных комиссий могут вести в суде их органы, действующие в пределах полномочий, предоставленных им законом, как правило, это - должностное лицо избирательной комиссии - ее председатель. Участковая избирательная комиссия вправе также вести дела через своего представителя. Полномочия представителей должны быть выражены в доверенности, выданной в соответствии с законом. На практике довольно широко используется параллельное участие в одном деле органа юридического лица и его представителя (например, привлеченного к участию в процессе юриста).
Стороны при избирательных спорах пользуются равными процессуальными правами, а значит, в равной мере имеют право на отстаивание своих прав, занимаемой ими позиции в судебном заседании лично или через своих представителей.
Лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле, обжаловать решения и определения суда и пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными им гражданско-процессуальным кодексом.
Участковым избирательным комиссиям необходимо помнить, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений. Если обжалуются действия избирательной комиссии, то на нее возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод решением избирательной комиссии.
Доказательствами по избирательному спору будут являться фактические данные, на основе которых суд сможет установить наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются следующими средствами: объяснениями сторон и третьих лиц, показаниями свидетелей, письменными и вещественными доказательствами, заключениями экспертов.
Учитывая специфику избирательных споров, по каждому судебному делу избирательным комиссиям следует представлять полные, раскрытые письменные объяснения, позволяющие суду еще до начала судебного заседания правильно и грамотно определить предмет спора, обозначить применяемые (возможно подлежащие применению) нормы материального и процессуального права. Как показывает практика, квалифицированные письменные объяснения избирательных комиссий позволяют судам общей юрисдикции оперативно принимать базирующиеся на требованиях закона решения и определения,
Письменные доказательства - это акты, документы, письма делового или личного характера, содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела.
Лицо, представляющее письменное доказательство или ходатайствующее о его истребовании, обязано указать какие обстоятельства, имеющие значение для дела, могут быть установлены этим доказательством применительно к конкретному избирательному участку либо действию (бездействию) территориальной (муниципальной) избирательной комиссии.
Документы - это разновидность письменного доказательства, которое выдано, заверено компетентным органом в пределах его прав и обязанностей, содержит необходимые реквизиты (дату выдачи, указание на выдавший орган, подпись должностного лица, печать, штамп и т.п.).
Вещественными доказательствами являются предметы, которые могут служить средством установления обстоятельств, имеющих значение для дела. Вещественные доказательства отличаются от письменных. В документе, являющемся вещественным доказательством, информация содержится в виде материальных, наглядно воспринимаемых признаков (например, протокол об итогах голосования, избирательный бюллетень без печати участковой избирательной комиссии).
В судопроизводстве по жалобам на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий может возникнуть потребность в экспертизе (например - судебно-почерковедческой при проверке подписей в подписных листах). Однако надо помнить, что никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Все доказательства оцениваются судом по внутреннему убеждению, основанному на беспристрастном и полном рассмотрении имеющихся в деле доказательств в их совокупности.
На всех стадиях процесса по избирательным спорам в судебном разбирательстве участвует прокурор. Основная цель участия прокурора - это защита государственных и общественных интересов, прав и охраняемых законом интересов граждан. При участии в процессе прокурор выступает самостоятельно, независимо от других участников процесса.
Если дело возбуждено путем предъявления иска прокурором, то лицо, в защиту которого предъявлен иск, занимает положение истца, а лицо против которого прокурором предъявлен иск, занимает положение ответчика. Прокурор стороной по делу являться не будет. Вместе с тем, как показывает практика, в избирательном споре прокурор может выступать и самостоятельной стороной.
Наиболее распространенной формой участия прокурора в деле на любой стадии процесса является вступление его в начатый процесс. Прокурор дает заключение как по делу в целом, так и в ходе процесса в зависимости от конкретной ситуации, которая складывается при рассмотрении дела по существу
Вышестоящая избирательная комиссия полномочна отменить решение нижестоящей комиссии и принять по спорному вопросу самостоятельное решение.
Участковая избирательная комиссия, установив по жалобе заинтересованной стороны грубое нарушение избирательного законодательства одним из ее членов с правом решающего голоса (например, выдавшим несколько бюллетеней для голосования одному избирателю) либо членом комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателем (например, агитирующим на участке за конкретного или иного кандидата), может принять решение об их отстранении от дальнейшей работы. Самой участковой либо вышестоящей избирательной комиссией могут быть аннулированы результаты досрочного голосования или голосования вне помещения избирательного участка, либо итоговые результаты на участке в целом, если вскроются грубые нарушения избирательных прав граждан, не позволяющие с достоверностью установить волеизъявление избирателей.
Актуален вопрос широкого применения внесудебного порядка рассмотрения избирательных споров. А в случае несогласия гражданина с решением, принятым по его заявлению, должно реализовываться его право обращения в суд за защитой нарушенного или утраченного избирательного права.
Разбирательство гражданского дела происходит в судебном заседании с обязательным извещением лиц, участвующих в деле. Следует помнить, что в случае неявки в судебное заседание истца или ответчика без уважительных причин, если ни от одного из них не поступило заявление о разбирательстве дела в их отсутствие, суд, откладывая разбирательство дела, вправе наложить на неявившегося истца или ответчика штраф. При неявке сторон без уважительных причин по вторичному вызову суд оставляет иск без рассмотрения, если не считает возможным разрешить дело по имеющимся в деле материалам.
Данная категория дел по общему правилу рассматривается единолично судьей. Однако для единоличного разрешения дел требуется согласие сторон. Судебное разбирательство может происходить в одном или нескольких судебных заседаниях, например, при отложении рассмотрения дела в связи с неявкой кого-либо из лиц, участвующих в деле, либо при необходимости получения дополнительных доказательств.
Постановление суда первой инстанции, которым дело по избирательному спору разрешается по существу выносится в форме решения.
Решение суда вступает в законную силу по истечение срока на кассационное обжалование и опротестование, если оно не было обжаловано или опротестовано. В случае принесения кассационной жалобы или кассационного протеста решение, если оно не отменено, вступает в законную силу по рассмотрении дела вышестоящим судом.
Не вступившие в законную силу решения могут быть обжалованы и опротестованы в кассационном порядке в вышестоящие суды в течение десяти дней после вынесения судом решения в окончательной форме. Избирательным комиссиям необходимо помнить, что возможно первоначальное принесение краткой кассационной жалобы в суд, выносивший решение. Затем требования краткой кассационной жалобы могут быть расширены и рассмотрены в суде кассационной инстанции.
Вместе с тем действующее законодательство не запрещает принесение жалобы непосредственно в суд кассационной инстанции. Определение суда кассационной инстанции обжалованию не подлежит и вступает в законную силу с момента его вынесения для всех участников избирательного процесса.
Судебно-процессуальные проблемы разрешения избирательных споров
Пробелы законодательства открывают широкие возможности для неединообразного подхода судов к разрешению избирательных споров. Анализу судебной практики должна быть посвящена отдельная работа; здесь же мы остановимся на некоторых процессуальных вопросах судебного разрешения избирательных споров.
Несомненно, введенное новым законом ограничение на срок подачи судебной жалобы об отмене регистрации кандидата, сыграло положительную роль и несколько сузило возможности применения известной избирательной технологии по снятию кандидата в последний перед голосованием день. Теперь заявление о снятии подается в суд в пятницу той недели, которая предшествует неделе, в воскресенье которой происходит голосование. Поскольку суд в субботу и воскресенье не работает, постольку заседание суда назначается на понедельник, и у суда есть два свободных дня, чтобы в полной мере оценить последствия принятия того или иного решения.
На практике большую проблему представляет вопрос о сроках исполнения решения по избирательным спорам, в первую очередь, — решений об отмене регистрации. Статья 261 ГПК РФ фактически обязывает суд указать в решении срок его исполнения. При этом форма указания срока законом не оговаривается. В последнее время суды все чаще прибегают к такой форме, как обращение решения к немедленному исполнению. Действительно, если не обратить решение об отмене регистрации к немедленному исполнению, то принятое позже чем за десять дней до дня голосования решения фактически ничего не означает, поскольку кандидат участвует в выборах до момента вступления решения в силу, в частности, в день голосования его фамилия фигурирует в бюллетене. Закон не предусматривает специальный, отличный от десяти дней, срок вступления в силу таких решений.
Однако, возможность обращения решения по избирательному спору к немедленному исполнению может быть поставлена под сомнение. В первую очередь потому, что неочевидным является сама применимость статьи 212 ГПК, описывающий процедуру обращения к немедленному исполнению, в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений. В этих делах отсутствует истец в том смысле, котором это понятие определено ст.ст.34 и 38 ГПК РФ. В соответствии со ст.247 ГПК РФ избирательные споры рассматриваются на основании заявления заинтересованного лица, которое, вообще говоря (в соответствии со ст.34 ГПК), не является истцом.
Если суд обратил решение к немедленному исполнению, то это не означает, что оно не может быть обжаловано в кассационном порядке. В соответствии с новым ГПК кассационная инстанция обязана рассмотреть кассационную жалобу по делам о защите избирательных прав в течение пяти дней со дня ее поступления (п.3 ст.348 ГПК). Почему при этом ничего не говорится о том, что кассационную жалобу имеет смысл рассматривать не позднее дня голосования (если речь идет об отмене регистрации, то участковые комиссии к дню голосования должны знать окончательное решение) остается загадкой. На практике, затягивание, а иногда и нарушение сроков приема и рассмотрения жалоб по избирательным спорам может значительно влиять на ход избирательной кампании.
Наконец, стоит отметить еще одно нововведение ГПК, которое не позволяет подавать надзорную жалобу на решение суда субъекта Федерации в Верховный суд РФ. Теперь, если речь идет о выборах в законодательные региональные органы власти или в органы местного самоуправления, апеллировать к судам федерального уровня стало практически невозможно. Конституционно закрепленные права избирать и быть избранным в органы местной власти оказались гарантированы только "региональной" правоохранительной системой.