Финансовое благополучие какого-либо государства базируется на своевременной и полной мобилизации доходов бюджета. Государство как аппарат управления обществом, имеет постоянную потребность в денежных средствах, большая часть которых поступает в бюджет через систему налогов. Кроме того, государство может привлекать дополнительные финансовые ресурсы, формируя их на кредитной основе. Таким источником ресурсов выступает государственный кредит.
Необходимость использования государственного кредита для потребностей государства вытекает из неравномерности величины этих потребностей и возможности государства удовлетворить их за счет доходов бюджета. Регулирование экономики, проведение социальной политики, обеспечение обороноспособности страны, содержание пенитенциарной системы, международная деятельность требуют от государства постоянного увеличения бюджетных расходов. С помощью заимствований государству удается мобилизовать необходимые для своей деятельности дополнительные финансовые ресурсы. Целесообразность применений государственных заимствований для финансирования дополнительных государственных расходов определяется значительно меньшими негативными последствиями для государственных финансов в сравнении с монетарными приёмами (например, дополнительной денежной эмиссией) балансирования доходов и расходов правительства. Государственные займы как источник мобилизации дополнительных ресурсов являются важнейшим фактором ускорения темпов социально-экономического развития страны. Использование методов и форм кредитного финансирования дает государству один из наиболее гибких инструментов регулирования микро- и макроэкономических процессов, а стратегия управления государственным долгом и соответствующая ей стратегия в сфере финансирования дефицита бюджета выступают главными элементами, балансирующими всю схему бюджетной политики в целом.
Практика кредитного финансирования растущих государственных расходов является политически более благоприятной для правительства, чем простое повышение налогов.
Используя кредитное финансирование государственных расходов, правительство старается решить те или другие задачи развития экономики, реализация которых без заимствований просто невозможна.
Экономическая теория определяет следующие цели государственного кредита:
- фискальную цель;
- цель экономической стабилизации;
- аллокативную цель (оптимальное распределение ресурсов).
Цель проведения фискальной долговой политики государства заключается в заимствовании средств, а также в создании рынка долговых государственных обязательств, что позволяет в долгосрочной перспективе в меру необходимости занимать финансовые средства для реализации своих потребностей. Основной задачей Министерства финансов, Центрального банка является, с одной стороны, управление прибыльностью, а с другой – структурирование сроков обращения и объемов долговых обязательств. Так, например, в период стремительного экономического роста, когда процентные ставки достаточно высокие, государство должно стремиться эмитировать краткосрочные обязательства и избегать долгосрочных. Наоборот, в фазе экономического спада с достаточно низкими процентными ставками целесообразной является эмиссия долгосрочных ценных бумаг с умеренными процентами.
Стабилизация экономики и стимулирование её роста за счет государственного кредита находятся в центре дискуссии о целях и влиянии дефицитного финансирования. Государственные органы с помощью мер, финансируемых на кредитной основе, пытаются активно влиять на конъюнктурно важные величины: безработицу, уровень цен, внешнеэкономический баланс и др. Кроме того, государственный кредит, будучи мощным генератором увеличения финансовых возможностей государства, может выступать важным фактором ускорения социально-экономического развития страны. Однако значительный рост бюджетных дефицитов и государственной задолженности в последние десятилетия вызвал сильную критику в адрес правительств, пытающегося за счет дефицитов стимулировать экономическое развитие. При этом критические размеры внутренней и внешней задолженности и, как следствие, рост процентных платежей во многих странах привели к ограничению возможностей управления государственным долгом или даже к дестабилизирующим влияниям на экономику в целом.
Аллокативная цель (т.е. оптимальное распределение ресурсов) является одной из важнейших целей государственной деятельности. Государство старается с помощью кредитного финансирования увеличить производство товаров и услуг в государственном секторе (другими словами, повысить долю государственных расходов в валовом национальном продукте), и одновременно создать необходимые условия для увеличения объемов производства в частном секторе.
С помощью государственной задолженности правительство финансирует свои расходы в том случае, если они не покрываются доходной частью бюджета. Использование государственного кредита в качестве инструмента аллокативного влияния на экономику объясняется, прежде всего, возможностью отсрочки во времени выплат по государственным обязательствам. В этом случае государственный долг является формой перераспределения богатства будущего поколения плательщиков налогов (которое будет вынуждено уплачивать повышенные налоги) в пользу нынешнего поколения (которое платит меньшие налоги). Государственные заимствования, таким образом, помогают правительству привлекать средства будущих поколений для финансирования государственных проектов, необходимых как для нынешнего, так и для будущих поколений. Такое «перекладывание финансовой тяжести» на будущие поколения не может быть оценено только позитивно, необходимо также исследовать негативные эффекты возрастающей долговой нагрузки для будущих поколений, не забывая, что мобилизованные с помощью государственного кредита средства являются антиципированными, т.е. наперёд взятыми налогами.
Без сомнения, государственный кредит является стимулятором инвестиционно-инновационного развития государства.
Все инвестиционные проекты, реализуемые с помощью государственного кредита, по своему целевому назначению можно разделить на 3 группы:
1) коммерческие: инвестиционные проекты, которые генерируют прямые внешние доходы (например, платежи за коммунальные услуги, плата за транспортные перевозки, арендные платежи), которых (даже с учетом дисконтирования факторов риска, неопределённости и времени) будет достаточно для обслуживания расходов и капитальных расходов на реализацию проекта. Данные проекты предусматривают обязательное привлечение третьих заинтересованных сторон (коммерческих структур). Объем коммерческой составляющей определяется исходя из объемов бюджетного финансирования. Даже дотационные организации можно сделать полностью коммерческими, если услуги будут приобретаться правительством (чтобы обеспечить бесплатные услуги конечному потребителю) или частично коммерческими в случае установления правительством размеров частичной компенсации (для обеспечения реализации льгот). Однако такие проекты требуют значительной кредитоспособности правительства (чтобы инвестор мог быть уверен в получении своей доли денежных потоков). Одним из примеров компромисса между инвестором и государством может стать организация проекта в форме государственно-частного партнерства, которое предполагало бы признание коммерческих интересов частных инвесторов, а также социальных интересов государства путем заключения контракта;
2) экономические: проекты генерируют непрямые (опосредованные) доходы или обеспечивают внутренние сбережения (например, улучшение инфраструктуры и развитие промышленности содействуют расширению налоговой базы), что позволяет покрыть все или часть капитальных расходов на проект с учетом дисконтирования по рисковым и временным факторам). Реализация данных проектов требует обоснованной оценки органами государственного управления потенциальных инвестиционных проектов, чтобы избежать неоправданных расходов заемных средств;
3) социальные: результаты проекта измеряются только социальными преимуществами для населения определенной административной единицы или страны в целом в виде роста эффективности функционирования системы образования, охраны здоровья, транспортных магистралей. Данные проекты могут вообще не предполагать прямых или опосредованных доходов или генерировать их в значительно меньшем размере, чем необходимо для обслуживания и погашения кредита. Использование государственного кредита для финансирования социальных проектов определяется, прежде всего, временным фактором. Социальные активы (основные средства), например, школы или больницы, функционируют на протяжении многих лет, в то время как строительство происходит в течение относительно короткого начального периода. Пользователями школ и больниц будут граждане (они же и плательщики налогов) в течение всего срока эксплуатации, а не только в период строительства. Использование государственного кредита для строительства означает, что его стоимость будет выплачиваться будущими плательщиками налогов в меру погашения долга. Без привлечения заемных ресурсов стоимость строительства будут компенсировать настоящие плательщики налогов, которые в будущем будут достаточно редко пользоваться новым социальным активом.
Принимая решения об объемах и целесообразности государственного кредитования инвестиционных проектов, правительство должно рассчитывать окупаемость конкретных проектов, ведь функционирование государственного кредита базируется на общеизвестных принципах кредитования. Среди них стоит обратить внимание на платность и целевое использование кредитных ресурсов.
Одной из основных проблем, которая возникает при составлении реестра приоритетных бюджетных проектов, является поиск «компромисса» между разными категориями инвестиций. Иногда бывает достаточно трудно в условиях ограниченных бюджетных ресурсов сделать выбор между инвестиционными проектами, которые генерируют достаточный объем денежных доходов, уменьшая при этом нагрузку на бюджет, и социальными проектами, которые предусматривают значительные социальные или гуманитарные преимущества, но без финансовой окупаемости для бюджета.
На практике почти все проекты оказываются «смешанными», то есть могут создавать некоторые денежные доходы (недостаточные для окупаемости всего проекта), иметь определенный экономический компонент и определенные социальные преимущества, которые отвечают принципам государственной политики.
Формальное определение процентного соотношения между видами инвестиций поможет обеспечить чёткое уяснение объема потребностей в социальных инвестициях и прозрачность распределения финансовых средств даже при условии их дефицита. За счет укрепления бюджетов и роста инвестиционных возможностей бюджета можно будет увеличить объем средств, направляемых на социальные инвестиции, и разработать методы контроля по стоимости проектов.
Инвестиционная стратегия, которая предусматривает распределение на коммерческие, экономические и социальные категории, позволяет также разработать основные правила и утвердить приоритеты той или другой сферы бюджетной деятельности (например, охраны здоровья, образования или жилищно-коммунального хозяйства). Это дает возможность составить реестр инвестиционных проектов в порядке их приоритетности и переходить к выполнению каждого последующего инвестиционного проекта по мере поступления необходимых финансовых ресурсов.
Положительный результат влияния государственного кредита на инвестиционное развитие страны может проявиться только при следующих условиях:
- подготовки интегрированного многолетнего финансового плана как части бюджетного цикла с учетом всех будущих денежных потоков, связанных с государственным кредитом и инвестициями, на весь срок действия кредитных и инвестиционных обязательств;
- обслуживание кредита должно обеспечиваться за счет текущих доходов на момент платежа;
- обслуживание кредита не должно зависеть от рефинансирования или продажи активов государства;
- управление государственным кредитом, его использование на инвестиционные цели, погашение за счет текущих денежных поступлений и связанных с кредитом нормативными соотношениями бюджета должно осуществляться централизованным образом и на портфельной основе (из расчета годовых объемов), а не отдельных операций;
- распределение инвестиций в соответствие с социальными, экономическими коммерческими целями должно быть политически и экономически обоснованным; распределение инвестиций в пределах каждой из категорий должно осуществляться на основе объективных приоритетов и критериев;
- создание условий, которые бы содействовали привлечению частного капитала к реализации инфраструктурных проектов (это даст возможность освободить бюджетные средства для будущей их направленности на необходимые социальные инвестиционные нужды).
Определяя основные критерии отбора инвестиционно-инновационных проектов, которые будут финансироваться государством на кредитной основе, принимая решения о предоставление государственных гарантий по кредитам правительства необходимо придерживаться определенной программы действий, которая должна состоять из следующих этапов:
1. Оценка максимального объема возможного финансирования (на основе финансового планирования бюджетных показателей);
2. Разработка общей стратегии инвестиционно-инновационного развития государства;
3. Оценка эффективности реализации конкретных инвестиционно-инновационных проектов;
4. Отбор проектов согласно их окупаемости и определенных приоритетов развития государства;
5. Внедрение отобранных проектов;
6. Государственный и независимый мониторинг эффективности использования государственного кредита на реализацию соответствующих проектов.
Реализация инвестиционных и инновационных проектов должна предполагать не только государственное финансирование, но и поиск других долгосрочных источников финансирования. Правительство должно привлекать к совместному финансированию частный капитал, то есть капитал финансово-промышленных групп, банковских синдикатов, крупных страховых компаний и инвестиционных фондов. При этом, конечно, последние требуют предоставления государством гарантий по их капиталовложениям.
Объективно, что большинство зарубежных стран в той или иной мере для своего экономического развития используют инновации. В соответствие с существующими данными в структуре инноваций развитых стран почти 60% составляют инновации, связанные с крупными технологическими достижениями. Доля инноваций, связанных только с усовершенствованием традиционных технологических процессов, в таких странах имеет тенденцию к уменьшению, и в наиболее инновационно развитых странах она не превышает 10-12%.
Другой важной чертой инновационно-ориентированной экономики является стабильный рост доли наукоёмкого сектора производства, в частности в добавленной стоимости и занятости.
Активное внедрение инноваций в экономике сопровождается снижением материалоёмкости и энергоёмкости производства, ростом производительности труда и, соответственно, повышением конкурентоспособности страны. Например, в течение последних 40 лет ВВП стран, входящих в ЕС, увеличился более, чем в 5 раз, в то время как занятость в этих странах возросла только на 20%, в рабочее время даже сократилось на 18-25%.
Результатом расширения кластеров высокотехнологических производств, которые являются характерными для инновационно- активных стран, стали значительные структурные сдвиги в мировом экспорте в пользу продукции высоко- и среднетехнологических отраслей.
Приведенные выше основные характеристики инновационно-ориентированной экономики определяют её со стороны результативности и эффективности. Однако особого внимания требует выявление тех средств и механизмов, благодаря которым достигаются наилучшие результаты экономического развития, а также получение ответов на вопросы, какой должна быть инновационная модель и какими должны быть принципы её эффективного функционирования.
Исследования последних лет свидетельствуют, что инновационная модель экономики имеет сложный и противоречивый характер. Она состоит из многих элементов, которые находятся в динамической взаимосвязи. Главными элементами инновационной модели экономики являются:
- система продуцирования научных знаний и инноваций;
- система образования и повышения квалификации;
- система коммерциализации научных знаний и инноваций;
- система использования инноваций;
- механизм управления и регулирования инновационного развития экономики.
Все из указанных элементов играют свою роль в функционировании инновационной модели, без каждого из них невозможно достижение положительных результатов. Однако особое значение приобретает механизм управления и регулирования инновационного развития, как на государственном, региональном уровнях, а также непосредственно на уровне предприятий и организаций. В частности, от государственной политики зависят возможности и темпы развития всех других составляющих модели. Причём, для инновационной модели характерной является переориентация государственного влияния от прямого вмешательства в экономические процессы до перехода на более эффективные методы опосредованного влияния: создание условий для роста рыночного спроса на инновации; содействие развитию конкурентной среды; предоставление приоритетной поддержки развития науки и образования; обеспечение защиты интеллектуальной собственности; обеспечение повышения качества рабочей силы и опережающей динамики роста её стоимости и др.
Таким образом, инновационно-ориентированная экономика определяется рядом специфических, характерных только для неё черт, в частности:
- чётко определённой направленностью воспроизводственного процесса на достижение высокой технологической конкурентоспособности страны за счет научных знаний, технологий и информации;
- наличием социально-экономической инфраструктуры, соответствующей задачам роста технологической конкурентоспособности до уровня наиболее развитых стран мира;
- наличием технологического и производственного потенциала – материальных и человеческих ресурсов, способных обеспечить выпуск конкурентной высокотехнологической продукции;
- в сравнении с традиционной экономикой значительно более высокими показателями экономической эффективности производства, которые более чем на половину достигаются за счет инновационных факторов.
Государственный кредит является тем мощным источником финансирования, который может обеспечить постоянное инвестиционное развитие Украины, хотя следует отметить, что зарубежные страны используют и другие методы поддержки инновационного предпринимательства.
В Украине одной из форм использования государственного кредита является предоставление предприятиям кредитов из Государственного бюджета на следующих условиях:
- объемы кредитов на соответствующий год доводятся до министерств, ведомств, других центральных органов государственной власти, которые финансируются Министерством экономики, после утверждения Государственной программы экономического и социального развития Украины;
- перечень производственных объектов, которые будут финансироваться за счет средств государственного бюджета, определяет Министерство экономики по согласованию с Министерством финансов и подает его на утверждение Кабинета Министров Украины в составе Государственной программы экономического и социального развития Украины на планируемый год;
- сроки погашения кредитов не превышают 3, а в отдельных случаях 5 лет;
- погашение кредитов начинается через год после окончания строительства, реконструкции или технического перевооружения объекта кредитования и осуществляется ежеквартально;
- за пользование кредитом устанавливается процентная ставка, которая определяется Министерством финансов Украины ежегодно во время формирования государственного бюджета.
Организация работы по обслуживанию кредитов, их учету и проведение расчетов с заемщиками возлагается на уполномоченные коммерческие банки Украины.
Уполномоченные банки должны использовать бюджетные кредиты только согласно целевому назначению. Оплата выполненных работ по строительству, реконструкции, техническому перевооружению предприятий осуществляется уполномоченными банками в пределах бюджетного кредита при условии поступления от заемщика денежно-расчетных документов.
За пользование бюджетным кредитом предприятия уплачивают определённый процент бюджету в банке в установленные сроки. В частности, средства предприятий, которые поступают в банк за пользование бюджетным кредитом, перечисляются в государственный бюджет в объеме 60%, а когда к заемщику применены штрафные санкции – 70% от общей суммы выплаченных предприятием процентов. Остаток суммы поступает в уполномоченный банк для покрытия затрат на обслуживание бюджетного займа.
Контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных кредитов возлагается непосредственно на банки, финансирующие заемщика. К заемщикам, нарушающим условия кредитного договора (принципы кредитования) применяют штрафные санкции.
Штрафные санкции к предприятию-заёмщику не применяются в случае несвоевременного получения заемщиком бюджетных займов в предполагаемых объемах, а также временной консервации объекта, вызванной недостатком средств для продолжения его строительства.
Определить реальный объем заимствований, направляемых на цели бюджетного инвестирования экономики Украины, не представляется возможным. Государственная программа заимствований, утверждаемая вместе с законом о Государственном бюджете на соответствующий год, не содержит детальных направлений использования ресурсов от размещения ОВГЗ, которые направляются на финансирование дефицита бюджета. Отчеты Госказначейства относительно финансирования дефицита бюджета также не коррелируют с соответствующими статьями расходной части государственного финансового плана.
Часть бюджетных инвестиций (финансирование проектов развития) осуществляется за счет льготных кредитов Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Финансирование проектов развития МБРР и ЕБРР происходит на условиях самоокупаемости и обязательного внутреннего совместного финансирования.
Таким образом, просчеты с финансированием проектов развития за счет заимствованных ресурсов носят системный характер и связаны с недостатками государственной инвестиционной политики в Украине и состоят в следующем:
- отсутствуют четкие экономические критерии получения государственных капиталовложений. Выбор объектов государственного инвестирования осуществляется без должного технико-экономического обоснования и часто является прямым результатом политического лоббирования. Так, значительная доля бюджетных инвестиций обычно направляется на ремонт административных строений и строительство жилья для работников центральных министерств;
- низкая степень корреляции сроков финансирования и сроков реализации проекта. Инвестиционные программы и проекты утверждаются в Государственном бюджете на ежегодной основе, несмотря на среднесрочный характер их финансирования. Это приводит к нарушению планов инвестиционных программ и снижению отдачи от реализации инвестиций.
Обратной стороной заемной активности правительства на внутреннем рынке, как правило, обычно является эффект «вытеснения» частных инвестиций вследствие увеличения государственных заимствований, который характерен для стран с развитой рыночной экономикой. В Украине бюджет и реальный сектор экономики не конкурируют за кредитные ресурсы из-за низкой платежеспособности последнего, следовательно, рост объемов кредитования экономики коммерческими банками происходит прямо пропорционально повышению платежеспособности заемщиков, а наличие определённой величины избыточной ликвидности свидетельствует о принципиальной возможности одновременного расширения государственных и корпоративных заимствований у коммерческих банков. Государственные заимствования на внутреннем рынке аккумулируют свободные средства, которые при других равных условиях не использовались бы на инвестиционные нужды. Отметим, что в условиях, которые сложились в Украине, сознательное использование эффекта «вытеснения» путем изъятия части инвестиционного ресурса предприятий и последующей конвертации его в государственные инвестиции также представляется целиком приемлемым.
Государственный внешний кредит, как правило, является более нейтральным относительно влияния на макроэкономическое положение в стране с позиции того, что поступления от него, в основном расходуются на обслуживание внешнего долга. Влияние государственного внешнего кредита может усиливаться благодаря увеличению гарантированных внешних заимствований. Умеренный рост таких заимствований приводит к росту предложения иностранной валюты на отечественном валютном рынке, а значит, содействует укреплению курса национальной валюты. Стремительный рост поступления валютной выручки экспортеров может привести к росту инфляции и необходимости осуществления центральным банком стерилизационных операций, результатом проведения которых может стать сокращение инвестиционных операций внутри страны.
Значительные расходы на обслуживание внешнего кредита снижают вероятность использования значительных финансовых ресурсов для проведения структурных реформ экономики, внедрения инвестиционно-инновационных проектов, обеспечение финансирования социальных программ.
Наличие постоянного отрицательного сальдо государственных заимствований обусловливает минимизацию положительного эффекта внешних и внутренних заимствований в контексте реализации проектов развития, поскольку заимствования не только не смогли обеспечить финансирование стратегических инвестиционных и инновационных программ, но и привели к необходимости мобилизации дополнительных финансовых ресурсов для целей обслуживания задолженности.
Ключевым заданием, связанным с использованием государственных заимствований в качестве одного из инструментов формирования инновационного развития украинской экономики, является научное обоснование и методологически правильное определение направлений использования заемных средств.
Существующая система формирования, распределения, использования финансовых ресурсов государством не создает условий для инновационного развития отечественной экономики. Построение современной инновационной стратегии в Украине требует усиления инвестиционно-инновационной деятельности и создания системы её финансового обеспечения, которая должна базироваться на максимально эффективном использовании финансово-кредитных рычагов разнообразного похождения. Одним из таких рычагов является государственный кредит, хотя не стоит забывать о возможности привлечения самых разнообразных источников других субъектов инновационного процесса. С этой целью необходимо поддерживать негосударственный, частный, иностранный потенциал финансирования, а также финансовые ресурсы физических лиц.