Спнцына Наталья Васильевна
СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ),
НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ
РЕГИСТРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫПО ДЕЛАМ, СВЯЗАННЫМ С
ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИЕЙ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ
ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
12.00.1S - гражданский процесс; арбитражный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2006
<$fvf"
Работа выполнена в Московской государственной юридической академии
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Пятилетов Иван Михайлович
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Тунанова Лидия
Владимировна;
Кандидат юридических наук Федоров Сергей Иванович
Ведущая организация Воронежский государственный университет
Защита состоится 07 декабря 2006 года в 16.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московской государственной юридической академии, 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.
Автореферат разослан 01 ноября 2006 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук профессор
>/ И.В. Ершова
з Общая характеристика работы
Актуальность научного исследования.
Возможность судебного обжалования решений, действий (бездействия) и ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц следует считать неотъемлемой чертой права каждого на судебную защиту, установленного ст. 46 Конституции РФ. Усиление гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с органами государственной власти является первоочередной задачей укрепления законности. Главное в юридической природе дел об обжаловании действий и решений органов государственной власти и должностных лиц заключается в том, что безотносительно к характеру правовых отношений, которые существуют между представшими перед судом субъектами, лицо находится в определенной зависимости от властной структуры, ее органов и должностных лиц. Изначальное неравенство участников рассматриваемых правоотношений, находящихся в отношениях власти-подчинения, требует дополнительных гарантий реальной защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. Особенности обжалования действий (бездействия), решений, ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц рассматриваются автором данного исследования на примере Федеральной регистрационной службы по Москве - органа, осуществляющего государственную регистрацию прав и сделок на недвижимое имущество.
Государственная регистрация прав и сделок с недвижимостью — относительно новый правовой институт для России, который появился с переходом к рыночным условиям хозяйствования и развитием предпринимательства в сфере недвижимости. Правовой институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, установленный ГК РФ, введен в действие Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» с 31 января 1998 г (Далее - Закон о регистрации).
В последние годы наблюдается заметный интерес к вопросам правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это обстоятельство объективного характера. Рынок недвижимости в России пережил период становления, и в
настоящее время существует необходимость осмыслить все к чему
пришла экономическая и правовая мысль в области оборота недвижимого имущества.
Не случайно поэтому Исследовательский центр частного права при Президенте РФ проявил инициативу в разработке Концепции развития гражданского законодательства о недвижимости. Эта инициатива была поддержана и Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Была создана рабочая группа, разработавшая Концепцию развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе1.
Президент РФ В.В. Путин, выступая на заседании коллегии Министерства юстиции РФ, выделил в качестве приоритетного национального проекта контроль за системой органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним: «...Повышенные требования предъявляются сегодня к Федеральной регистрационной службе, в первую очередь в связи с необходимостью наведения порядка в сфере предоставления услуг населению, в частности, при оформлении прав собственности на недвижимость и сделок с ней. Нужно признать, что положение здесь далеко не удовлетворительное. Регистрационные процедуры остаются бюрократическими и неудобными для людей...»2.
При этом необходимо отметить, что, несмотря на большое количество появившейся на сегодняшний день литературы, посвященной недвижимости и государственной регистрации, а именно, понятию недвижимости, понятию государственной регистрации, принципам построении государственной регистрации, практически отсутствует литература процессуального характера, посвященная особенностям оспаривания действий и решений органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Между тем, на практике при рассмотрении в суде споров административного характера, возникающих между органами по регистрации и
1 Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе./ Под обід. ред.В.В. Витрянского,
О.М. Козырь, А.А. Маковский. М.: Статут, 2004.
2 «Обеспечить приоритетные национальные проекты». Из выступления Президента РФ В.В. Путина на. заседании
коллегии Министерства юстиции РФ 17.03.2006. / Российская юстиция, № 4.2006. С. 1.
физическими и юридическими лицами, возникает множество вопросов,
например, какие требования надо предъявлять в суд в соответствии с нормами действующего законодательства, какие действия могут быть обжалованы. Законом о регистрации не установлен порядок обжалования указанных действий регистрирующих органов. В связи с чем, возникает вопрос, каков порядок такого обжалования в рамках общих способов защиты права, предусмотренных гражданским и гражданским процессуальным законодательством? Обжалуются ли такие действия в порядке признания недействительными ненормативных актов государственных органов, либо признания незаконными соответствующих решений или действий (бездействия), либо это относится к категории дел, рассмотрение которых судами предусмотрено иными федеральными законами, помимо АПК и ГПК (имеется в виду Закон о регистрации)?
В современной правовой науке отсутствуют комплексные исследования, посвященные вышеизложенным проблемам и вопросам. Как уже было сказано, существующие научные труды посвящены отдельным аспектам правового режима недвижимости и некоторым элементам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с недвижимостью, т. е. вопросам, являющимся предметом исследования гражданского права. Вместе с тем, множество проблем, возникающих в связи с обжалованием решений, действий (бездействия), ненормативных правовых актов регистрирующих органов, остаются неисследованными либо дискуссионными.
В свете изложенного представляется необходимым комплексное исследование проблем, связанных с оспариванием решений, действий (бездействия), ненормативных правовых актов органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Предмет исследования.
Предметом настоящего исследования выступают нормы гражданского права, касающиеся деятельности органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также нормы гражданского и арбитражного процессуального права, устанавливающие порядок разрешения
б судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия), ненормативных
актов этих органов, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, Высшего
Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ
по гражданским делам, постановления Высшего Арбитражного Суда РФ, судебная
практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Цель и задачи исследования.
Цель настоящего исследования состоит в анализе основных проблем, возникающих в теории и на практике при обжаловании действий (бездействия), решений и ненормативных правовых актов Федеральной регистрационной службы, по делам связанным с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а так же выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод. В работе использованы общие и частные методы научного исследования, в том числе социологический, статистический, логико-юридический, структурно-системный, сравнительно-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды в области общей теории и истории права, конституционного права, гражданского права, административного права, гражданско-процессуального права и арбитражно-процессуального права. Теоретическую основу составили труды: СМ. Абрамяна, М.Г. Авдюкова, А.Т. Боннера, Д.Н. Бахраха, Е.С. Болтановой, С.А. Бабкина, А.Б. Венгерова, A.M. Васильева, В.В. Витрянского, М.А. Гурвича, А.А. Добровольского, А.И. Елистратова, А.А, Елистратова, П.Ф. Елисейкина, М.Д. Загряцкова, Л.Н. Завадской, Н.Б. Зейдера, А.Л. Ильченко, Р.Ф. Каллистратовой, Ю.М. Козлова, В.М. Курицына, А.Р. Кирсанова, О.М. Козырь, О.А. Красавчикова, В. Кряжкова, О. Мананникова, Э.М. Мурадьяна, Е.И. Носыревой, Г.Л. Осокиной, Г.Е. Петуховой, Д.И. Полумордвинова, Ю.А. Поповой, В.А. Рязановского, В.В. Скитовича, Ю. Старилова, Е.А. Суханова, К.И. Скловского, С.Л. Симоняна, Л.В. Тумановой, Н.И. Ткачева, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечот, Н.А. Чечиной, М.С. Шакарян, Г.Ф. Шершеневича, В.М. Шерстюк, Ц.А. Ямпольской и других, а также публикации в
периодических изданиях.
Кроме того, имеющиеся в исследовании выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства основаны на подробном анализе судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражного суда г. Москвы, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна диссертационного исследования и положения выносимые на защиту.
Представленная диссертация является одним из первых комплексных исследований на монографическом уровне, подробно рассматривающим теоретические и практические проблемы, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия), ненормативных правовых актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним -Федеральной регистрационной службы. Многие из затронутых проблем по выбранной теме ранее не подвергались самостоятельному изучению или являются недостаточно разработанными.
По итогам проведенного научного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Акт государственной регистрация является ненормативным актом
регистрирующего органа, который может быть оспорен. При этом признание акта
регистрации недействительнььм, как способ разрешения спора, вытекающего из
публичных правоотношений, может использоваться только в тех случаях, когда
спор о праве в отношении имущества отсутствует. Однако поскольку вопрос о
возможности оспаривания акта государственной регистрации является достаточно
спорным и в теории, и в практике, предлагается внести изменения в ст. 2 Закона о
регистрации и дополнить ее конкретной правовой нормой, закрепляющей
возможность оспаривания акта регистрации в том, случае, когда спор о праве в
отношении имущества отсутствует.
2. Рассмотрение гражданско-правовых требований об оспаривании
зарегистрированного права (путем оспаривания основания для регистрации, о
признании права, о применении последствий недействительности сделки и т.д.) в
совокупности с требованиями о признании недействительным акта регистрации недопустимо. Таким образом, оспаривание зарегистріфованного права путем разрешения спора, вытекающего из публичных правоотношений, с привлечением ответчиком регистрирующего органа представляется юридически неверным.
3. Во избежание ситуаций, когда спор о праве гражданском может быть подменен публичным спором о признании недействительным ненормативного акта государственного органа, предлагается дополнить гл. 25 ГПК РФ (а также гл. 24 АПК РФ), по аналогии с рассмотрением дел в порядке особого производства, таким основанием оставления заявления без рассмотрения, как выяснение наличия неразрешенного спора о праве гражданском в ходе рассмотрения дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
4. АПК РФ закрепляет институт немедленного исполнения решений по рассматриваемой категории дел. В ГПК РФ норма об обязательном немедленном исполнения данных решений отсутствует, срок исполнения решений по таким делам устанавливается судом в каждом конкретном случае отдельно, что представляется неверным. Необходимо закрепить институт немедленного исполнения решений по рассматриваемым делам и в ГПК РФ.
5. Представляется целесообразным предусмотреть в Законе о регистрации отдельную главу, регулирующую порядок исполнения судебных актов, признающих незаконными ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействия) регистрирующего органа. Нормы этой главы могли бы закрепить четкий порядок реализации судебных актов по рассматриваемой категории дел с учетом их специфики, сроки исполнения, полномочия судебного пристава-исполнителя, санкции за неисполнение и просрочку исполнения судебных решений. Это позволит решить многие проблемы, возникающие на практике в связи с исполнением решений по рассматриваемой категории дел, создаст дополнительные гарантии для реальной защиты нарушенных прав граждан и юридических лиц.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования.
Выводы и предложения, сделанные в работе по проблемам обжалования действий, решений и ненормативных правовых актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могут быть использованы при дальнейших научных разработках по данной теме, при совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики, в научных исследованиях, в учебном процессе при преподавании курсов гражданского и арбитражного процесса, а также спецкурсов, посвященных государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского процесса Московской государственной юридической академии, где рецензировалась и обсуждалась.
Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Кроме того, результаты исследования используются автором в практической деятельности при осуществлении им функций государственного регистратора и представителя Федеральной регистрационной службы по Москве в судах, арбитражных судах.
Структура работы подчинена логике исследования, его задачам, и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Содержание работы
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяется цель исследования, научно-практическое значение работы, формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Становление и развитие судебного контроля за деятельностью государственных органов и становление института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Развитие судебного контроля в России за деятельностью государственных органов и должностных лиц» автор рассматривает историю развития института обжалования действий, решений, ненормативных актов органов государственной власти и должностных лиц в целом.
Исторически институт судебного контроля за законностью в области государственного управления, основанный на теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, воплотился в создании системы органов так называемой «административной юстиции». Развитие и расширение рассматриваемого института происходило постепенно. Автор приходит к выводу о том, что до 1917 г. в России не существовало развитой системы административной юстиции. Институт судебного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц возник и развивался вместе с образованием и становлением советского суда и всего советского государственного аппарата. Поэтому автор рассматривает становление законодательства в сфере судебного контроля за законностью в государственном управлении начиная с 1917 г., когда был принят один из первых законов советской республики — Декрет о суде № 1.
Решающее воздействие на развитие законодательства об обжаловании в суд действий и решений государственных органов и должностных лиц имело принятие 27 апреля 1993 г. Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с последующими изменениями и дополнениями), инкорпорированного в ГПК РСФСР.
11 Создание в России стройной системы судебного контроля было
завершено принятием ГПК РФ, вступившим в силу с 1 февраля 2003 г.
Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих включено в главу 25 ГПК РФ. Исходя из толкования ст. 46 Конституции РФ, а также норм главы 25 ГПК РФ, сегодня обжалованию подлежат любые коллегиальные и единоличные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, организаций, публично-правовых образований.
Таким образом, автор приходит к выводу о том, что российская правовая система на современном этапе в полной мере восприняла теорию разделения властей и основанный на ней институт «административной юстиции», или судебного контроля законностью действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.
Второй параграф «История возникновения и развития деятельности по pezucmpaifuu прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Понятие недвижимого имуи{ества».
В этом параграфе рассматриваются этапы в истории создания системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в современной России, начиная с 1 января 1995 г., когда вступила в силу часть первая нового Гражданского кодекса Российской Федерации, установившего необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и заканчивая 1 января 2005, когда приступили к работе новые органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Автор приходит к выводу о том, государственная регистрация сделок с недвижимостью и прав на недвижимое имущество является элементом в сложном юридическом составе возникновения прав на недвижимость, который имеет правообразующее значение. Это означает, что именно с государственной регистрацией закон связывает возникновение, изменение или прекращение прав на
недвижимость. Однако в отдельных случаях возникновение вещного либо иного регистрируемого права на недвижимость может быть связано не с моментом его государственной регистрации, а с моментом, прямо указанным в законе. В подобной ситуации роль государственной регистрации иная. Она состоит в том, чтобы подтвердить уже возникшее право.
Можно выделить следующие главные цели создания системы государственной регистрации:
- обеспечение «прозрачности» прав на недвижимое имущество с целью
обеспечения законности и стабильности гражданского оборота недвижимости;
- охрана прав и законных интересов граждан и юридических лиц посредством введения государственного контроля за совершением сделок с недвижимым имуществом;
- создание базы данных для налогообложения недвижимости.
Ключевым понятием в системе государственной регистрации является понятие недвижимого имущества (недвижимых вещей, недвижимости). Поэтому автор дает характеристику данной категории, делая акцент на понятии недвижимого имущества в современном российском законодательстве. В итоге автором делается вывод о том, что вопрос о понятии недвижимого имущества является дискуссионным. Признаки недвижимости как объекта гражданских прав определены в законе и, следовательно, недвижимость не может возникнуть в силу государственной регистрации прав на нее. Недвижимое имущество существует и до государственной регистрации, но права на недвижимость возникают после ее совершения. При этом оценка того, относится ли объект к недвижимой вещи, или нет, должна быть отнесена к компетенции органов, производящих технический учет и инвентаризацию соответствующих объектов, а не к компетенции органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Глава вторая «Судебная защита прав во взаимоотношениях с органом по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» посвящена рассмотрению проблем, возникающих на практике в связи с обжалованием решений, действий (бездействия), ненормативных правовых актов
Федеральной регистрационной службы по делам, связанным с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Первый параграф «Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействий), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В этом параграфе автор рассматривает следующие вопросы: круг субъектов, обладающих правом на обращение в суд, арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия), ненормативных актов органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; объект оспаривания; подведомственность и подсудность дел рассматриваемой категории; особенности доказательств и доказывания; вопрос о возможности заключения мирового соглашения в рассматриваемых спорах; вопрос о сроках обращения в суд и сроках рассмотрения дел данной категории.
В параграфе затрагивается дискуссионный в науке гражданского процессуального права вопрос о том, является ли производство по делам, возникающим из публичных правоотношений самостоятельным, отдельным видом гражданского судопроизводства.
Думается, что при решении этого вопроса во многом необходимо ориентироваться на судебную практику, которая признает по-прежнему три вида гражданского судопроизводства. Данное положение содержится в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2003 года № 23 «О судебном решении», где указано, что ГПК РФ устанавливает различный порядок рассмотрения дел по отдельным видам производств (исковое, особое, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений). Автор соглашается с Д.М. Чечотом, который аргументировано доказывал специфику административно-правовых отношений и необходимость выделения дел, возникающих из административных правоотношений, в отдельный вид гражданского судопроизводства. Надо полагать, что такого же мнения придерживается и законодатель: ст. 22 ГПК РФ разграничивает исковые дела по
спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений; и дела, возникающие из публичных правоотношений.
Автор, в конечном счете, приходит к выводу о том, что имеются все основания для выделения дел, возникающих из публичных правоотношений, в отдельный вид гражданского судопроизводства.
Во втором параграфе «Обжалование решений, действий (бездействия), ненормативных актов регистрирующего органа (признание их незаконными)» рассматриваются следующие виды споров, возникающих в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним:
- обжалование уклонения от регистрации (например, путем отказа в приеме документов на государственную регистрацию, нарушения сроков регистрации и др.).
- обжалование приостановления регистрации,
- обжалование отказа в регистрации.
Законом о регистрации не установлен порядок обжалования указанных действий регистрирующих органов, в связи с чем, порядок такого обжалования рассматривается исходя из общих способов защиты права, предусмотренных гражданским и процессуальным законодательством. Автором определяется правовая природа отказа в регистрации и приостановления регистрации на основании норм Закона о регистрации и общей доктрины теории государства и права.
Рассматривая вопрос об обжаловании действий по уклонению от регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автор особое внимание уделяет порядку обжалования действий по уклонению от регистрации, выраженных в форме отказа в приеме документов на регистрацию, а также отказа в выдаче документов о регистрации, когда регистрация уже произведена. При этом автор приходит к следующим выводам.
Отсутствие в законе нормы, устанавливающей перечень возможных оснований для отказа в приеме документов на регистрацию, часто приводит к произволу со
стороны регистрирующего органа, а также затрудняет реализацию
заинтересованными лицами своего права на судебную защиту при нарушении госорганом их прав и законных интересов. Необходимо внести изменения в п. 6 ст. 16 Закона о регистрации и закрепить в ней основания для отказа в приеме документов, которыми послужили бы следующие основания: отсутствие заявления на регистрацию, отсутствие документа об оплате за регистрацию, отсутствие документов, подтверждающих полномочия лиц на подачу документов на регистрацию, отсутствие плана объекта недвижимости, отсутствие документа-основания.
Возможность отказа в выдаче документов о регистрации, когда регистрация уже произведена, также не предусмотрена действующим законодательством. В связи с чем, необходимо внести изменения в п. 5 ст. 18 Закона о регистрации и установить четкий перечень оснований для возможного отказа в выдаче документов о регистрации, а также порядок такого отказа. При этом в случае отказа в приеме или выдаче документов, должна составляться расписка с указанием перечня представляемых документов, содержащая подписи как уполномоченного сотрудника органа по регистрации, так и самого заявителя.
При рассмотрении вопроса, о том в каком порядке обжалуются приостано&ление и отказ в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автор приходит к следующим выводам. При обжаловании приостановления или отказа в государственной регистрации логичней всего заявлять в суде требование о признании приостановления или отказа в государственной регистрации незаконным как ненормативного акта государственного органа. Кроме того, по мнению автора, не будет являться ошибочным в данном случае заявление в суде требования о признании незаконным решения регистрирующего органа о приостановлении или об отказе в регистрации, оформленного соответствующим письмом. Что касается требований о признании незаконными в этих случаях действий госоргана, то вряд ли целесообразно заявлять такие требования при оспаривании приостановлений и отказов в регистрации. Из толкования норм действующего процессуального законодательства следует, что под
16 действием понимается какое-либо фактическое деяние госоргана, не
обязательно имеющее четкое юридическое оформление. Тогда как, в резолютивной
части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений
государственных органов должны содержаться, в том числе, название, номер, дата
принятия оспариваемого акта, решения. В резолютивной части решения по делу об
оспаривании действий (бездействия) госоргана для идентификации оспариваемого
деяния достаточно указать лишь «сведения о действиях (бездействии)». Заявление о
признании ненормативного акта недействительным или решения - незаконным
должно содержать название, номер, дату принятия оспариваемого акта, решения, а к
заявлению должен быть приложен текст оспариваемого акта, решения, в то время
как при обжаловании действий достаточно лишь указать время совершения
действий. К действиям органов по регистрации, можно отнести такого рода деяния,
как, например, погашение записи в ЕГРП, - подобное действие, не оформленное
письменным документом, может быть обжаловано в суде именно как действие, если
оно нарушает права и законные интересы лица.
Кроме того, автор приходит к выводу, что при рассмотрении судами дел об
оспаривании отказов или приостановлений регистрации суд должен оценивать и
принимать только те доказательства, которые соответствуют таковым с точки
зрения их относимости и допустимости (ст.ст. 59-60 ГПК РФ, ст.ст. 67-68 АПК РФ).
Так, поскольку решение об отказе или приостановлении регистрирующим органом
выносится на основании представленных ему на регистрацию документов, то и суд
должен исследовать и выносить решение на основании только тех документов,
которые имеются в регистрационном деле. Какие-либо иные документы, не
рассмотренные регистрирующим органом при вынесении решения в силу их
отсутствия среди документов, находящихся в регистрационном деле, не могут
являться доказательствами по делу об оспаривании соответствующего акта или
решения органа по регистрации. Между тем, такую ошибку иногда допускают суды,
при рассмотрении публичного спора о законности и действительности отказа или
приостановления регистрации разрешая, по сути, вопрос принадлежности
имущества заявителю и т.п., что недопустимо, так как здесь, фактически,
происходит рассмотрение гражданско- правового спора о праве, а не спора публичного характера между заявителем и регистрирующим органом.
В третьем параграфе «Обжалование акта регистрации как ненормативного акта регистрирующего органа» рассматривается вопрос о возможности признания регистрации, свидетельства, записи в ЕГРП и д.р. недействительными как ненормативных актов государственного органа.
На практике и в теории спорным является использование такого способа судебной защиты, как оспаривание акта государственной регистрации. Спорным является также и вопрос о том, является ли вообще регистрация ненормативным актом госоргана.
Для уяснения правовой природы акта государственной регистрации надо обратиться к его сущности. Как верно пишет Писков И.П., акт регистрации относится к числу юридических фактов в юридическом составе, влекущем возникновение, изменение или прекращение правоотношения на рынке недвижимости3.
В связи с этим акт регистрации должен быть включен в общую классификацию юридических фактов, которая давно разработана в теории права и представляет собой исчерпывающий перечень видов юридических фактов.
Как известно, юридические факты подразделяются на события и действия; действия, в свою очередь, бывают правомерными и неправомерными; среди правомерных действий могут быть выделены юридические акты и юридические поступки, а в числе юридических актов существуют сделки и административные акты, исходящие от государственных органов и органов местного самоуправления4. Акт государственной регистрации без сомнения можно отнести к числу административных актов, с которыми закон в определенной мере связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений в сфере недвижимости.
Государственная регистрация подпадает под все признаки ненормативного акта госоргана: 1)является юридическим актом, совершаемым государственным органом;
3 Писков И.П. Роль акта регистрации прав в механизме возникновения прав на недвижимость.// Законодательство,
2002. № 8. С. 47.
4 Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв.ред. проф. Е.А.Суханов. - 2-е изд. - М., 1998. - С. 324-326.
IS
2)действие органа по регистрации имеет формальное выражение в виде документа установленной формы - свидетельства либо специальной регистрационной надписи (ст. 14 Закона о регистрации, Правила ведения ЕГРП); 3)адресована конкретному лицу либо группе лиц (правообладателям) и влечет правовые последствия для этих лиц; 4)юридическим последствием регистрации является возникновение, изменение или прекращение зарегистрированного права, либо заключение, изменение или прекращение зарегистрированной сделки. Вышеизложенное, на взгляд автора, позволяет сделать вывод о том, что государственная регистрация является ненормативным актом регистрирующего органа.
При таких условиях можно сделать вывод, что акт государственной регистрации подпадает под действие ряда общих норм, касающихся ненормативных актов государственных органов, в частности, норм процессуального законодательства. Имеется в виду применение к актам государственной регистрации такого способа защиты права, как признание этого акта недействительным как ненормативного акта госоргана. Отсутствие возможности оспорить акт регистрации как ненормативный акт в ряде случаев может привести к невозможности субъекту рынка недвижимости защитить свои права во взаимоотношениях с государством в лице его органов. Так, при непризнании акта регистрации в качестве ненормативного акта госоргана правообладатель вообще теряет возможность оспаривания такого акта в случаях, если не оспаривается право или материально-правовые основания акта регистрации, а имеется ошибка в самом акте регистрации. Например, если госорган произвел государственную регистрацию залога в силу закона, возникающего из договора купли-продажи в кредит, а в действительности такой залог не возникает из данного договора, поскольку договор не является продажей в кредит, а регистрирующий орган неверно оценил правовую природу этого договора. В таком случае оспорить само право залога не представляется возможным, поскольку оно не существует, а запись о нем в ЕГРП не отражает действительное положение дел. Внести же в ЕГРП изменение в порядке исправления технической ошибки также неверно, поскольку запись в целом не может являться технической ошибкой, технической ошибкой может являться только
отдельный элемент записи в ЕГРП (п.1 ст.21 Закона о регистрации). Здесь как раз и необходимо оспаривать регистрацию залога как ненормативный акт госоргана. Гражданское, а также гражданское и арбитражное процессуальное законодательство, допускают лишь те способы защиты права, которые непосредственно установлены законом (ст. 12 ПС РФ, ст. 22 ГПК РФ, ст. 27 АПК РФ).
Таким образом, автор делает вывод о том, что акт государственной регистрации является ненормативным актом регистрирующего органа, который может быть оспорен. Между тем, использовать такой способ защиты права как оспаривание акта регистрации как ненормативного акта государственного органа, надо очень осторожно — скорее уже после того, когда право оспорено, либо в тех случаях, когда вообще не требуется оспаривать само зарегистрированное право, то есть в тех случаях, когда спор о праве в отношении имущества отсутствует.
Глава третья «Исполнение судебных актов по делам, связанным с обжалованием решений, действий (бездейст<