Региональное политическое лидерство в современной России: институциональный аспект
В последнее время тенденции к повышению роли регионов и их лидеров в современном политическом процессе России объективно актуализируют исследование институциональной структуры политического лидерства на региональном уровне [I].
Наблюдения свидетельствуют о том, что престиж президентства в республиках, губернаторства в областях способствует определенному влиянию лидеров, хотя бы в силу их символов и прав. Поскольку лидеры имеют власть и могут контролировать многие секторы политической системы, существуют и институциональные инструменты, с помощью которых лидеры оказывают влияние на положение в регионе.
Известный французский политолог профессор Европейского института во Флоренции Ж. Блондель сформулировал общую модель различных измерений связи между институтами и влиянием политических"лидеров. Он называет четыре таких измерения: статус лидеров и влияние лидерства; власть лидеров над своим окружением и влияние лидерства; характер администрации и влияние лидеров; структуры политической системы и влияние лидерства [2]. Следуя предложенной Блонделем модели, автор статьи избрала ее схемой для своего исследования.
В поле исследования были включены 10 регионов Поволжья: Ярославская, Костромская, Нижегородская области. Чувашская Республика, Республика Татарстан, Ульяновская, Самарская, Саратовская, Волгоградская, Астраханская области.
Статус региональных политических лидеров и влияние регионального политического лидерства
Инкорпорирование региональных политических лидеров в высшие региональные структуры власти происходило либо путем демократических выборов, либо по инициативе федеральных властей. Поэтому степень их влияния на политическую жизнь областей и республик после августовских событий 1991 года была различной. Избранные лидеры обеих поволжских республик (М. Шаймиев, Н. Федоров) фигурировали в рейтингах "100 ведущих политиков России" с 1993 года, а из восьми поволжских "назначенцев" с 1993 года до конца 1995 года в лидирующей сотне фигурировал только В- Немцов. В поволжских республиках, где президентские выборы состоялись еще в 1991-1993 годах, региональное политическое лидерство формировалось значительно быстрее, чем в областях, которыми до 1995-1996 годов руководили назначенные указом президента главы администраций.
Лидеры поволжских республик (Шаймиев, Федоров), в той или иной мере реализовав реформистские проекты, смогли укрепить свои позиции в результате президентских выборов 1996-1997 годов, т.е. к настоящему времени уже дважды прошли через процедуру выборов. Судьба глав администраций, назначенных из Центра, сложилась по-разному. В тех регионах, где инкорпорирование по инициативе Центра происходило без учета региональных особенностей и носило поспешный характер, были случаи немедленного отторжения назначенного руководителя области местной администрацией (В. Малафеев в Ульяновской области). Однако в дальнейшем назначения стали осуществляться более осмысленно и среди президентских "назначенцев" появились "крепкие" фигуры, способные удерживать власть в регионах даже при неблагоприятной социально-экономической конъюнктуре. В тех регионах, где произошло ослабление позиций "назначенца", были случаи его замены на фигуру, сумевшую "засветиться" в общественном сознании не только на посту первого вице-мэра крупнейшего города Саратова, но и в качестве депутата Совета Федерации в 1993-1995 годах (Д. Аяцков в Саратовской области), с явным потенциалом продолжения политической карьеры.
Положение, которое занимает назначенный лидер, может и стабилизировать, и снижать его влияние. Не все из "назначенцев" смогли стать действительно региональными политическими лидерами, о чем свидетельствуют итоги губернаторских выборов 1995-1996 годов. Набрав всего 30-45% голосов, В. Арбузов (Костромская область). И. Шабунин (Волгоградская область) попали в группу непопулярных руководителей. которым не помогли ни мощные административные рычаги, ни финансовые ресурсы. ни контроль над местными средствами массовой информации и властной вертикалью. Им не удалось консолидировать местную элиту, что оттеснило их в аутсайдеры (Арбузов набрал 30,7% голосов во втором туре, Шабунин - 44,1% голосов). Между результатами парламентских выборов 1993 года и губернаторскими выборами 1996 года обнаруживается заметная корреляция. Так, Арбузов, набравший 23,8% голосов на выборах 1993 года в Совет Федерации, проиграл и губернаторские выборы. Ясно. что позиция некоторых назначенных глав областных администраций была чисто символической. И лишь со времени превращения назначенных глав администраций областей в избранных губернаторов областей статус региональных политических лидеров приобретает особую значимость.
Наиболее сильными среди соискателей губернаторских постов оказались действующие губернаторы (в шести областях из восьми победу одержали именно они). Это означает, что эффективность выдвижения претендентов "партии власти" составила 75%. И хотя некоторые из них не ассоциировались с реформаторами, тем не менее. используя имидж "прагматика-хозяйственника", они отнимали голоса у кандидатов НПСР (Народно-патриотический союз России). Совершенно ясно, что наиболее проходной фигурой был крепкий независимый хозяйственник.
Вместе с тем нельзя игнорировать комплекс противоречий в региональных политических элитах, а именно личностные противоречия, институциональные (между ветвями власти, между губернатором и мэром областного центра) и другие, «скрывшиеся и ходе губернаторских выборов, и сосредоточиваться исключительно на идеологических противоречиях (между "партией власти" и сторонниками "коммунистического реванша"). Наиболее распространенный в Поволжье классический сценарий борьбы между "партией власти" и народно-патриотической оппозицией отразил реальные противоречия, накопившиеся в результате личностного конфликта в тех регионах, где оппозиционеры изначально пользовались популярностью среди избирателей. Так. действующий глава администрации Костромской области ставленник Центра Арбузов утратил кредит доверия избирателей, и начальник административно-правового управления администрации города Костромы кандидат НПСР Шершунов смог стать и некоторой степени фигурой общественного согласия в регионе, чему способствовали его личностные качества и известность (представитель субъекта Федерации на Конституционном совещании в 1993 году, кандидат в Совет Федерации в том же году, председатель регионального движения в поддержку Конституции и демократии в 1996 году), и, таким образом, сумел выступить в роли лидера антигубернаторского "про-тестного"голосования.
Борьба "власти" и "оппозиции" отразила также и институциональные противоречия и тех регионах, где у законодателей был сильный лидер, на которого ориентировались недовольные исполнительной властью, и были группы интересов, способные мобилизовать избирателей. Так, главе администрации Волгоградской области Шабунину противостояли мэр областного центра Ю. Чехов и глава законодательной власти областного центра И. Максюта; в итоге столкновения между исполнительной властью - двумя кандидатами-"реформаторами", поощряемыми Москвой, и законодательной - одним кандидатом левой оппозиции победил председатель Волгоградской городской Думы коммунист Максюта. Характерной особенностью губернаторских выборов в Поволжье стали неудачи кандидатов от левой оппозиции (как беспартийных, так и партийных), поскольку "народные патриоты" одержали победу только в двух регионах Поволжья. Представляется, что оппозиции победа доставалась все-таки тяжелее, учитывая неравенство в объемах электоральных ресурсов.
Таким образом, выступление "партии власти" в Поволжье оказалось более результативным но сравнению с НПСР. Характерно, что если действующие губернаторы выиграли выборы по итогам первого тура, то выдвиженцы НПСР смогли победить, продемонстрирован сноп довольно высокие возможности консолидации антигубернаторский оппозиции, только но втором туре.
Цена победы, характеризующая степень влияния лидеров, была разной. С самым низким процентом голосов удалось победить Ю. Горячеву (Ульяновская область), едва преодолевшему 40%-ный барьер, хотя на выборах 1993 года в Совет Федерации он получил 90,1% голосов. Заметно существенное снижение его популярности. Победу Горячева можно считать весьма относительной из-за незначительной разницы голосов с его основным конкурентом (6,8%), вследствие чего его главный соперник сохраняет значительное влияние в местной политике и высокие электоральные шансы. В четырех регионах победители смогли заручиться поддержкой 50-60% избирателей (А. Лисицын, Б. Немцов, Н. Максюта, А. Гужвин) если не в первом туре, то хотя бы во втором. Из поволжских региональных политических лидеров только саратовский губернатор Аяцков набрал свыше 80% и стал рекордсменом этих выборов по проценту полученных голосов. Причем назначенный в апреле 1996 года, он быстро сумел переломить оппозиционные настроения в свою пользу, добившись поддержки федерального правительства, а также различных политических сил и экономических группировок в области. Даже ряд районных организаций КПРФ принял его сторону. Итак. губернаторский корпус Поволжья по итогам выборов можно разделить на наиболее влиятельных лидеров, получивших свыше 60% голосов (трое), причем Титов и Аяцков влиятельны в общероссийском масштабе (в 1996-1997 годах значатся в лидирующей сотне наиболее влиятельных российских политиков), и малопопулярных лидеров, которых поддержало не более 45% избирателей (один); промежуточное положение по количеству голосов занимают четыре лидера.
Ясно, что статус региональных политических лидеров в результате их избрания губернаторами областей приобрел качественно новую легитимность. Поскольку персональная составляющая легитимности региональной политической власти состоит в принятии населением того или иного лидера, то бесспорно, что позиции избранных глав исполнительной власти более прочны по сравнению с назначенными. Губернаторы стали более независимыми от Центра, однако существуют ограничения их статуса: право законодательных органов критиковать лидера, фиксированный срок пребывания в должности.
Одно из ограничений статуса региональных политических лидеров - возможность отстранения от должности. Президенты республик могут быть смещены законодательным органом республики в случае нарушения ими Конституции и законов республики. а также данной ими присяги [3,4]. Главе областной администрации, с одной стороны, может быть выражено недоверие со стороны законодательного органа области, что является основанием для Президента РФ отстранить главу областной администрации от исполнения обязанностей (см. [5, с. 4]); с другой стороны, областной руководитель может быть смещен президентом за нарушение российской Конституции и российских законов, актов, принимаемых Президентом и Правительством России, что в свою очередь становится основанием для законодательного органа принять решение о досрочном прекращении полномочий главы областной администрации [5].
Кроме того, существует процедура отчета президентов республик, губернаторов областей перед законодательным органом, который может воздействовать на сроки пребывания лидера в должности. Президенты республик должны представлять ежегодные доклады Государственному Совету своей республики о положении республики [3, 4), а главы областных администраций - отчеты областному Совету об исполнении полномочий [5]. Вместе с тем реально эффект подотчетности может быть обратным. Так, президенты республик, губернаторы областей воздействуют на законодательный орган, устанавливая контроль над ним посредством "партии власти", что может привести к усилению влияния региональных политических лидеров. Поэтому, в целом. возможность смещения президентов республик, глав областных администраций законодательным органом действует скорее как предохранительный клапан, а не как механизм, реально обеспечивающий темп ротации. Впрочем, поскольку и право смещения президентов республик, глав областных администраций главой государства является практически формальным, к нему прибегают только в исключительных случаях. Таким образом, лидеры сохраняют свою должность до тех пор, пока пользуются поддержкой законодательного органа и "партии власти". Однако этой поддержки можно лишиться в результате поражения на выборах.
Другой путь ограничения статуса региональных политических лидеров, как альтернатива праву парламентского смещения, связан с ограничением их пребывания в высокой должности фиксированным сроком, не превышающим для президентов республик и губернаторов областей пяти лет [3-5]. Можно считать, что этот срок оптимален для большинства руководителей, ибо больший срок представляется идеальным для руководителей среднего уровня, а меньший - может служить стимулом к более активным действиям. Возможно, фиксированный срок пребывания в должности в отличие от неограниченного способствует меньшему давлению на лидеров, поскольку оппоненты знают, когда нынешний лидер уйдет, уступив место преемнику, а также поскольку лидер более сосредоточен на реализации своих идей, проявляя повышенную заботу о своей популярности.
Кроме того, существует норма фиксированного срока. Так, для президентов республик - не более двух сроков подряд [3, 4]. В этом смысле имеются в виду следующие обстоятельства, заставляющие лидеров предпочесть ближнюю перспективу. С одной стороны, лидеры не очень охотно вовлекаются в проекты, в планирование долгосрочных перспектив, которые сулят отдачу через много лет, особенно если таковые требуют немедленных жертв, с другой — граждане, особенно политически активные, демонстрируют все меньшую готовность следовать указаниям лидеров по мере приближения окончания срока их нахождения у власти. Так, политический рейтинг Н. Федорова в 1997 году, т.е. к концу срока пребывания в должности, заметно снизился по сравнению с 1994-1996 годами; однако с начала 1998 года его влияние стало снова расти, что связано в значительной мере с его повторным избранием. Что касается губернаторов областей, то в законе число возможных сроков их пребывания не ограничено [5].
Конечно, статус является наиболее значимым фактором по сравнению с другими институциональными ресурсами, находящимися в распоряжении лидеров. Связь с окружением, администрацией, населением также оказывает воздействие на положение лидеров, но если статус оказывает на положение лидера прямое воздействие, то другие институциональные механизмы - косвенное.