Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
Высшего образования
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
При ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ОРЛОВСКИЙ ФИЛИАЛ
Факультет «Государственное, муниципальное управление и экономика народного хозяйства»
Специальность/направление подготовки «Государственное и муниципальное управление»
Специализация/профиль/программа «Государственная политика и политическое управление»
Кафедра «Политологии и государственной политики»
САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ РАБОТА
По дисциплине: «Государственная и публичная политика»
Автор работы:
студент 1 курса 12 ГОВ (м)
очной формы обучения
Ященков В.А.
подпись________________________
Проверил:
канд. полит. наук, доцент
Малик Е.Н.
Оценка___________________
Подпись__________________
«» 20 г
Орел 2016 г
Рабочая тетрадь
Тема 1. Классические и современные концепции государственной политики и управления.
1. Письменное задание. Анализ базовых подходов к анализу государственной политики и управления с использованием работ В.И. Ленина, М. Вебера, В. Вильсона, Л. Фон Берталанфи, А. Богданова, Н. Винера, Т. Парсонса и др., а также литературы, посвященной данным концепциям.
Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование “Хозяйство и общество” (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:
1. административные учреждения организованы иерархически;
2. каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
3. гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;
4. гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
5. для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;
6. служащий не владеет учреждением, в котором работает;
7. служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
8. смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.
Таким образом, М. Вебер считал, что в правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству государством, а администрация реализует их в политической практике.
Сам М. Вебер считал идеальным административно-государственное управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата.
М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен “управлять” прежде всего, беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым “политическим” управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены “государственные интересы”, т.е. жизненные интересы господствующего порядка.
М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик — бороться. Ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника.
В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе “Изучение администрирования”. Он подчеркнул, что “наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления”4. Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — “избранников нации”.
В. Вильсон разработал модель “административной эффективности”, предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами “иерархии и разделения функций”.
Таким образом, В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы». Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, применение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных актов. В свою очередь законодательство и политическое руководство дают основное направление деятельности администрации.
В государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Т. Парсонса.
Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления.
Таким образом, главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.
Австрийский биолог и философ Л. Фон Берталанфи (1901—1972) первым из западных ученых разработал концепцию организма как открытой системы.
В своей теории он обобщил принципы целостности, организации, эквифинальности (достижения системой одного и того же конечного состояния при различных начальных условиях) и изоморфизма. Начиная со своих первых работ, Л. Берталанфи проводит мысль о неразрывности естественно-научного (биологического) и философского (методологического) исследований... Сначала была создана теория открытых систем, граничащая с современной физикой, химией и биологией. Классическая термодинамика исследовала лишь закрытые системы, т. е. не обменивающиеся веществом с внешней средой и имеющие обратимый характер. Попытка применения классической термодинамики к живым организмам (начало XX в.) показала, что, хотя при рассмотрении органических явлений использование физико-химических принципов имеет большое знание, так как в организме имеются системы, находящиеся в равновесии.
В 1940—50 гг. Л. Берталанфи обобщил идеи, содержащиеся в теории открытых систем, и выдвинул программу построения, являющейся всеобщей теорией организации. Проблемы организации, целостности, направленности, телеологии, саморегуляции, динамического взаимодействия весьма актуальны и для современной физики, химии, физической химии и технологии, а не только для биологии, где подобные проблемы встречаются повсюду. Пока что такие понятия были чужды классической физике. Если до сих пор унификацию наук видели обычно в сведении всех наук к физике, то, с точки зрения Л, Берталанфи, единая концепция мира может быть, скорее, основана на изоморфизме законов в различных областях. В результате он приходит к концепции синтеза наук, которую и противоположность редукционизму (т. е. сведению всех наук к физике) называет перспективизмом.
Тектология А.А. Богданова справедливо может считаться исторической основой современной теории организации. А.А. Богданов (Малиновский) (1873 - 1928 гг.) выдвинул идею создания науки об общих принципах организации - тектологии, предвосхитив тем самым некоторые положения кибернетики.
Предметом организационной науки, по Богданову, должны стать общие организационные принципы и законы, которые действуют в технических системах (организация «вещей»), в экономических (организация идей) и общественных (организация людей). Концепция А.А. Богданова не ограничивается поисками в одной области или универсализацией одного принципа, а создает тектологические модели различных типов и форм организации, схемы, приложимые к любым объектам и процессам независимо от их материальной основы. Тектология описывает любой комплекс с точки зрения его организации. Богданова интересуют не столько функционирование комплекса, сколько принципы построения целесообразного единства, организации.
Анализируя сущность организации, А. Богданов высказал идею о необходимости системного подхода к ее изучению, дал характеристику соотношения целого (системы)и элементов(частей), показал, что организационное целое не есть простая сумма его частей.
«Организованное целое на самом деле практически больше простой суммы своих частей не потому, что в нем создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления. Наш мир есть вообще мир разностей».
Так эти и другие рассуждения привели А.А. Богданова к обоснованию одного из основных законов организации - закона синергии.
Другой общий закон организационной науки А. Богданов сформулировал как «закон наименьших», в силу которого прочность цепи определяется наиболее слабым из ее звеньев: скорость эскадры- наименее быстроходным из ее судов, урожайность- тем из условий плодородия, которое имеется в относительно наименьшем количестве и т. п.
Из закона наименьших А.А. Богданов вывел ряд следствий, фактически получивших статус законов организации: закон динамического равновесия, закон композиции - пропорциональности. Устойчивость равновесия всех организационных форм, по Богданову, определяется, лимитируется «крепостью» самого слабого звена, что имеет особое значение для обеспечения пропорциональности и сбалансированности различных сторон, сфер деятельности человека (включая образование, профессиональную подготовку и т. п.).
Таким образом, вклад А.А. Богданова в теорию организации можно определить следующим образом:
1. доказал всеобщность и универсальность организационных процессов в живой и неживой природе;
2. определил предмет организационной науки - принципы и законы организации, общие для всех сфер органического и неорганического мира;
3. ввел и обосновал понятия «организованность»- стихийная бессознательная упорядоченность процессов(присуща всему объективному миру) и «организация»- сознательный разумный процесс искусственного упорядочения(принадлежит только человеку);
4. задолго до родоначальников системного подхода (теории систем) дал характеристику целого (системы) и элементов (частей). Показал, что целое не есть простое сложение частей,«...необходимо рассмотрение всякого целого в отношении к среде (и каждой части в отношении к целому»;
5. сформулировал ряд общих законов и принципов организации и основной понятийный аппарат: закон наименьших, соединение и разъединение, цепная связка, принцип минимума, принцип обратной связи (биорегулятор), закон динамического равновесия, закон композиций - пропорциональности, принцип дифференциации и интеграции, закон синергии, закон структурных преобразований, механизм отбора в социальных и хозяйственных системах.
Норберт Винер (1894–1964) – выдающийся математик и философ, основоположник кибернетики и теории искусственного интеллекта.
В 1945–1947 гг. Н. Винер заинтересовался системами с обратной связью и проблемами передачи, хранения и переработки информации. Новую науку – общую теорию управления и связи – он назвал кибернетикой.
Н. Винер написал сотни статей по теории вероятностей, математике и статистике. Толчок к появлению кибернетики дала Вторая мировая война, во время которой профессор работал над математическим аппаратом для систем наведения зенитного огня. Борьба с применением новейших технических средств поставила перед воюющими сторонами необходимость автоматизации. Н. Винер разработал новую действенную вероятностную модель управления силами ПВО. В это время ученый суммировал свои многолетние научные искания, придя в результате к предмету новой науки.
Октябрьские события 1917 г. в России изменили судьбу одного из крупнейших государств в мире, привели не только к смене власти, строя, но к ликвидации одной системы управления и становлению новой – социалистической системы управления производством.
Идеологом всех сторон жизни молодого государства стал В.И. Ленин.
Им же был сделан основной вклад в разработку и организацию исследований проблем управления социалистическим производством. Обладая богатейшей эрудицией и глубокими знаниями, в том числе исследованиями дореволюционного периода, учитывая конкретную ситуацию и новые за дачи, он разрабатывал новые принципы управления и функции советской государственной власти и ее органов.
В эти годы Лениным был написан ряд работ, сыгравших весомую роль в развитии теории и практики управления.
Ленину также принадлежит заслуга в обосновании учения о планировании народного хозяйства, внедрении принципов и методов управления им, в проведении социалистического соревнования, во введении новых форм и методов оплаты труда, в подготовке новых управленческих кадров, системы кадрового резерва и т. д.
В процессе социалистического строительства ленинские принципы и методы управления общественным производством развивались и обогащались. Объективной основой этих принципов были закономерности социалистического способа производства, природа государства, политическая и экономическая основа социалистического строя.
В. И. Ленин неоднократно подчеркивал, что эффективным воплощением научных принципов управления народным хозяйством может быть только демократический централизм.
Демократический централизм — это не механическое объединение централизма я демократизма. Социалистический централизм и демократизм неотделимы и взаимно обусловливают друг друга. Поэтому принципиально недопустимо их противопоставление.
Демократический централизм включает в себя две неразрывные стороны: первая сторона — централизованное государственное плановое управление - социалистическим народным хозяйством и вторая сторона — самая широкая, возможная только в социалистическом обществе демократия.
Таким образом, В. И. Ленин считал, что демократический централизм в управлении хозяйством обеспечивает абсолютную стройность «единение в функционировании различных сфер общественной жизни, плановое руководство народным хозяйством из единого государственного центра, с одной стороны, и полное и беспрепятственное развитие инициативы местных хозяйственных органов в выборе путей, способов я приемов наилучшего и более эффективного выполнения общегосударственных планов и заданий - с другой. Эти двуединые стороны, органически вытекающие из самой природы социалистических производственных отношений, составляют одну из глубочайших объективных закономерностей научного управления общественным производством.
Тема 2. Структура, классификация и виды государственной политики.
1. Составление и заполнение таблицы «Структура и специфические параметры государственной политики»
| Базовые блоки ГП | Содержание |
| Политический | Центральную роль играют идеологические принципы и подходы, политико-идеологические ориентиры, корректирующие цели при решении крупномасштабных задач. Связывая содержание той или иной разновидности государственной политики с принципами организации власти и взаимоотношениями государства и общества, эти доктринальные установки определяют коридор возможностей для постановки конкретных задач, стимулируют активность населения, одновременно устанавливая границы для соответствующих прав и ответственности участвующих здесь акторов. |
| Управленческий | Использования механизмов прогнозирования, планирования и программирования, технологий снижения (страхования, предупреждения) и управления рисками, инструментов мониторинга, контроля и аудита деятельности управленческих структур для отслеживания и корректировки процесса достижения поставленных целей. Особым значением обладают средства сбора и распределения управленчески значимой информации, согласования позиций и мнений различных органов государственной власти и управления, координации их действий, поддержания требуемого уровня их управленческой кооперации. |
| Финансово-экономический | Порядок распределения и использования конкретных ресурсов, обеспечивающих решение поставленных задач. В данном контексте органы власти и управления определяют характер вмешательства государства в те или иные социальные процессы, средства госрегулирования (к которым относятся мониторинг, контроль, аудит, прямое и косвенное регулирование, передача функций гражданским структурам и т.д.). |
| Организационно-кадровый | Параметры государственной политики, отражающие характер распределения специализированных функций между административными подразделениями и структурами (в различных секторах и отраслях государственного управления), нормы делового общения, детализацию правил профессионального поведения госслужащих, компетенции и способы продвижения кадров, вовлеченных в формирование и реализацию государственной политики, и др. |
| Экстрарациональный | Блок раскрывает роль не институциональных факторов, демонстрирует зависимость исполнения служебных функций госслужащих, вовлеченных в разработку и исполнение государственной политики, от их социокультурной оснащенности и психологического состояния. Показательно в этом смысле, что ряд авторов вообще выстраивает анализ государственной политики через описание внутренних параметров поведения личности, набор ее эмоциональных качеств, влияющих на характер гипотетического видения, выбор альтернатив, проявление управленческих реакций и т.д. |