Социальное обеспечение граждан, имеющих детей, составляет существенную часть всего объема социальных гарантий, предусмотренных российским законодательством, и приобретает особую значимость в контексте дискуссии об улучшении демографической ситуации. Поскольку социальное обеспечение положениями ст. 2 Конституции РФ отнесено к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются правила, изложенные в ст. 76 Конституции РФ. Между тем российское законодательство о социальном обеспечении граждан, имеющих детей, не отвечает критериям системности.[3]
На федеральном уровне система государственных пособий гражданам, имеющим детей, предоставляемых в связи с их рождением и воспитанием, гарантированных государством с целью поддержки материнства, отцовства и детства, регламентирована Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», в соответствии со ст. 2 которого законодательство о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего и других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.
Перечень видов социального обеспечения гражданам, имеющим детей, установлен ст. 3 данного Закона, а также расширен законами субъектов РФ.
В ситуации, связанной с правовым регулированием рассматриваемой сферы, с принятием Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» (далее – Указ № 606) возник правотворческий прецедент5. Указом № 606 высшим должностным лицам субъектов РФ рекомендовано установить до 1 июля 2012 г. нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определенного в субъекте РФ прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком 3-х лет (п. 2). Одновременно главой государства Правительству РФ дано поручение, начиная с 2013 г., осуществлять софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при назначении выплаты, указанной выше, в тех субъектах РФ, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по Российской Федерации.
На Президента РФ возложены полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), в т.ч. демографической политики. Статья 104 Основного Закона наделяет Президента правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Согласно положениям ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации и не противоречащие Конституции и федеральным законам. Комментируя положения Основного Закона, коллектив авторов во главе с В.Д. Зорькиным отмечает, что Конституция ограничивает нормотворческую компетенцию Президента РФ10. Между тем возможность издания Президентом РФ правовых актов ограничивается лишь тем, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом и в отношении которых Конституция РФ содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом. В остальном же нормотворческая компетенция Президента РФ не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения11. Исследователями указы Президента РФ характеризуются как нормативные правовые акты, содержащие общие правовые предписания, обращенные к неопределенному кругу субъектов и рассчитанные на длительное и многократное применение12. Следует принять во внимание, что Указом № 606 право получателей на рассматриваемую выплату напрямую не устанавливается, но только лишь закрепляется соответствующая рекомендация, адресованная высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, к полномочиям которых действующим законодательством также отнесено принятие подзаконных правовых актов регионального уровня (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Основным назначением указанных органов государственной власти является не нормотворчество, а обеспечение исполнения уже принятых законов федерального и регионального уровней. Именно принятие органами государственной власти законов и подзаконных правовых актов об установлении рассматриваемой социальной гарантии следует считать отправным моментом возникновения у потенциальных получателей соответствующего права, а соответствующие нормативные правовые акты — его источниками и правовым основанием. Учитывая положения ст. 65 и 85 Бюджетного кодекса РФ, следует заключить, что при установлении расходных обязательств субъектов РФ в соответствии с нормативным правовым актом Президента РФ их исполнение производится за счет и в пределах межбюджетных трансфертов. Не представляется возможным установить, действует ли данное правило и в отношении рекомендации главы государства, облеченной в форму подзаконного нормативного правового акта - указа. В отсутствие обязывающей формулировки не понятно основание, на котором возникли рассматриваемые расходные обязательства — был ли это Указ № 606 или самостоятельные внутренние решения органов государственной власти субъектов РФ.
Анализ правовых актов главы государства показывает, что выражение рекомендации по принятию субъектами РФ собственных расходных обязательств, в частности связанных с осуществлением социального обеспечения населения, не может быть признано типичной формой взаимодействия органов государственной власти и формой нормотворчества. Действующим законодательством правовые основания и последствия обращения с такой рекомендацией не установлены, равно как не дается и ответ на вопрос, является ли рекомендация главы государства обязательной к исполнению.
Конституционность п. 2 Указа № 606 оспаривалась гражданкой Панасовой М.И. Конституционный Суд РФ, изучив жалобу, не усмотрел оснований для принятия ее к рассмотрению, мотивировав вывод тем, что положения п. 2 Указа № 606 адресованы высшим должностным лицам субъекта РФ, носят рекомендательный характер и, следовательно, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.
В случае рассмотрения правотворческого процесса по установлению ежемесячной денежной выплаты на третьего ребенка и последующих детей как инициированного главой государства на федеральном уровне, следует признать наличие необходимости системного законодательства, включающего федеральный закон, и охватывающего правовые акты двух уровней государственной власти, что в настоящее время констатировано быть не может. Если же предположить, что инициатором установления рассматриваемой социальной выплаты выступают субъекты РФ, то для оценки правотворчества в данной области сохраняется проблема системы и структуры законодательства, пусть и на региональном уровне, а также возникает неопределенность в вопросе правовой связи между Указом № 606 и региональными нормативными правовыми актами, устанавливающими рассматриваемую выплату. Подлежит выяснению и роль средств федерального бюджета в контексте принятия и исполнения расходных обязательств субъектами РФ.
Таким образом, реализация изложенного в Указе предложения позволила стабилизировать демографическую ситуацию в стране.
Заключение
Одной из наиболее действенных форм социальной защиты семьи и детей является комплекс денежных выплат, адресованных родителям, семьям с детьми. Пособия, предоставляемые семьям с детьми, в социальном и правовом государстве играют важную роль, так как наряду с другими мерами социальной защиты населения способствуют укреплению Российского государства и стабилизации общества. Однако многообразие социальных выплат, адресованных гражданам, имеющим детей, не обеспечивает им социальной защиты на должном уровне.
Система выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием утверждена Федеральным законом от 19.05.1995 № 81ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
Анализируя правовые нормы, регулирующие отношения по поводу предоставления этих пособий, следует обратить внимание на следующие проблемы и пути их решения.
Из принципов обязательного социального страхования вытекает необходимость изменить порядок расчета данных пособий для граждан, застрахованных в системе обязательного социального страхования: размер этих единовременных пособий должен соизмеряться с прожиточным минимумом, в качестве которого должен применяться действительно прожиточный минимум (рассчитанный поновому, с учетом затрат на здоровье, образование детей, оплату жилья и коммунальных услуг). Необходимо также разработать действенный механизм его индексации. При этом имеет смысл дифференцировать размер пособия при рождении первого, второго, третьего и последующих детей, что будет соответствовать целям демографической политики.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Мишутина Э.И. К вопросу о соотношении ценностей и аксиом гражданского процессуального права // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 181-186.
3. Мишутина Э.И. Справедливость судебных решений в гражданском судопроизводстве: аксиологический подход // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 2. С. 22-25.
4. Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" // "Собрание законодательства РФ", 22.05.1995, № 21, ст. 1929.
5. Соколова Н.А., Верейкина Ю.В., Згонник Н.С. Пособия гражданам, имеющих детей, по законодательству субъектов Российской Федерации. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/posobiya-grazhdanam-imeyuschim-deteypo-zakonodatelstvu-subektov-rossiyskoy-federatsii-na-primere-omskoy-oblasti-ihanty-mansiyskogo (дата обращения: 13.12.2018).
6. Самсонова В.О. Система государственных пособий семьям, воспитывающим ребенка-инвалида: опыт Республики Беларусь. URL:https://cyberleninka.ru/article/v/sistema-gosudarstvennyh-posobiyvospityvayuschim-rebenka-invalida-opyt-respubliki-belarus (дата обращения: 11.05.2018).
7. Азарова Е.Г. Правовое регулирование социального обеспечения женщин и детей (демографический аспект) // Журнал российского права. 2015. № 10. С. 57–73.
8. Министр Максим Топилин: Третий год подряд в России регистрируется естественный прирост населения. URL: https://www.rosmintrud.ru/social/demography/72 (дата обращения: 13.12.2018).
[1] Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ (ред. от 07.03.2018) "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" // "Собрание законодательства РФ", 22.05.1995, № 21, ст. 1929.
[2]Мишутина Э.И. К вопросу о соотношении ценностей и аксиом гражданского процессуального права // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 181-186.
[3]Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.