1. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБСУЖДЕНИЯ
Чтобы начинать ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБСУЖДЕНИЯ, то в первую очередь надо узаконить юридически в нормативно правом акте данное понятие, т.к. в Уставе ЗАТО Озерный есть только понятие «ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ». Поэтому любые наши благие начинания можно легко оспаривать в суде. Давайте спросим себя: «А это нам надо?» На основании этого, на взгляд наших юристов - наиболее удачным из всех имеющихся в актах субъектов РФ определений, является следующее определение, содержащееся в законодательстве Республики Саха (Якутия) (За исключением того положения, что общественные обсуждения проводятся в форме публичных слушаний): общественное обсуждение - форма непосредственного участия населения (общественности) Республики Саха (Якутия) в процессе принятия решений Правительства Республики Саха (Якутия) посредством проведения собрания и размещения в сети Интернет на своем официальном сайте для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), разрабатываемых Правительством Республики Саха (Якутия), затрагивающих основные направления социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) и (или) касающихся общественно значимых вопросов, защиты прав и законных интересов человека в Республике Саха (Якутия). Положительной чертой данного определения главным образом является указание, что общественное обсуждение - это прежде всего форма непосредственного участия граждан в процессе принятия решений органами государственной власти. Более того, приведенная дефиниция отличается от иных тем, что впервые мы встречаемся с описанием групп общественных отношений, проекты нормативных правовых актов по которым подлежат общественному обсуждению.
Итак, что касается полноты толкования термина "общественные обсуждения" в законодательстве субъектов РФ, то можно констатировать, что в некоторых региональных актах соответствующее определение присутствует, однако наряду с ними имеют место нормативные акты субъектов РФ, в которых данный термин не получил законодательного закрепления. В тех регионах, где понятие общественных обсуждений нашло отражение в законодательстве, есть как позитивные, так и негативные аспекты.
2. Проекты актов, выносимые на общественное обсуждение
Стоит сказать, что в нормативных правовых актах субъектов РФ мы встречаемся с огромным многообразием подходов в регулировании этого вопроса. В некоторых актах субъектов РФ имеет место указание на то, что на общественное обсуждение выносятся, как правило, проекты актов, разрабатываемые относящимися к системе исполнительной власти органами. Например, в Астраханской области осуществляется общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов губернатора Астраханской области и Правительства Астраханской области. Схожее правовое регулирование можно встретить, например, в Забайкальском крае, где на обсуждение выносятся проекты актов, разрабатываемые исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и вносимыми губернатором Забайкальского края. Однако наряду с правовым регулированием, описанным выше, в актах субъектов РФ можно наблюдать и абсолютно противоположную тенденцию. В частности, в законодательстве Тюменской области в основных понятиях дается определение термина "проект закона (законопроект)" как проекта закона Тюменской области, внесенного в Тюменскую областную Думу или принятого в первом чтении. То есть в данном случае речь идет об общественном обсуждении проекта акта, внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта, зарегистрированного должным образом и, возможно, уже принятого в первом чтении. Следовательно, здесь, во-первых, говорится о проекте акта, который будет принят именно в форме закона, а во-вторых, речь идет о конкретной стадии законодательного процесса: т.е. реализации права законодательной инициативы соответствующим субъектом, который имеет такое право, либо уже принятии закона в первом чтении. В данном случае население Тюменской области становится полноценным участником законодательного процесса, поскольку направляет свои замечания, предложения в отношении законопроекта, который уже внесен в законодательный орган. Таким образом, субъекты РФ пошли разными путями в регулировании вопроса общественных обсуждений: в законодательстве одних субъектов встречается возможность вынесения на обсуждение только актов исполнительной власти, в других речь идет только об обсуждении проектов законов, которые должным образом уже внесены в законодательный орган власти, в третьих - предусмотрены варианты обсуждения и проектов актов, подготовленных законодательным органом власти, и проекты актов, разработанных органом исполнительной власти.
3. Форма проведения общественного обсуждения проектов законов
Следующий вопрос, которому стоит уделить особое внимание, - вопрос о форме проведения обсуждения.
В целом законодательство всех субъектов РФ, имеющих акты в соответствующей сфере, можно разделить на несколько групп:
1) законодательство тех субъектов, где предусматривается проведение общественных обсуждений в форме размещения в сети Интернет обсуждаемого акта и направления заинтересованными гражданами своих замечаний.
Так, например, в актах ряда субъектов указывается, что общественное обсуждение проектов законов осуществляется в форме их размещения в сети Интернет с предоставлением участникам общественного обсуждения возможности направления замечаний и предложений, а также ознакомления со всеми поступившими замечаниями и предложениями к нему. При этом в некоторых случаях создается специальный портал для общественного обсуждения различных проектов нормативных правовых актов (например, портал "Открытая республика" в Республике Башкортостан), а в некоторых случаях такое обсуждение проходит на сайте какого-либо органа государственной власти (например, официальный портал Тюменской областной Думы, официальный сайт Правительства Новгородской области)
2) законодательство субъектов РФ, которое предусматривает проведение общественных обсуждений как в форме размещения акта в сети Интернет, так и в форме публичных слушаний.
С таким вариантом мы встречаемся, например, в законодательстве Архангельской области. Здесь предполагается проведение общественных обсуждений в форме отзывов - направления почтой и электронной почтой своих замечаний и комментариев или путем заполнения специальной формы на сайте либо в форме публичных слушаний - собрания, на котором присутствуют граждане, представители общественных объединений, представители инициатора общественного обсуждения, а также иные заинтересованные лица;
3) законодательство субъектов РФ, где предусмотрена возможность проведения общественного обсуждения проектов законов в иных формах.
В данном случае речь идет о проведении общественного обсуждения в форме, отличной от рассмотренных ранее форм: обсуждение проекта в сети Интернет или путем проведения очного заседания - публичных слушаний.
Так, например, в Республике Коми предусмотрено, что обсуждение осуществляется в форме:
а) общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Коми;
б) публичных слушаний;
в) общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Коми, проводимой Общественной палатой Республики Коми;
г) общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Коми, проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Коми;
д) публичных консультаций, проводимых в рамках экспертизы нормативных правовых актов Республики Коми;
е) общественных слушаний по вопросам установления публичного сервитута, проводимых в соответствии с земельным законодательством;
ж) в иных формах
ВЫВОД
Итак, налицо следующие факты.
Во-первых, в некоторых регионах можно увидеть проведение обсуждений в форме очных совещаний - публичных слушаний, однако слушания представляют собой самостоятельную форму непосредственной демократии. Публичные слушания предполагают обязательное физическое присутствие участников таких слушаний на заседании, в то время как главное отличие общественных обсуждений проектов законов состоит в отсутствии необходимости собирать всех участников вместе в одном помещении, достаточно обеспечить их "совместное присутствие" на определенном сайте на просторах сети Интернет, куда они могут направлять свои комментарии и наблюдать за замечаниями других участников обсуждений. Стало быть, не следует смешивать эти две абсолютно самостоятельные консультативные формы непосредственной демократии. Сюда же попадает и такая форма проведения обсуждений, как "общественные слушания по вопросам установления публичного сервитута". Такие слушания проводятся в форме публичных слушаний, но не в форме общественных обсуждений проектов законов.
Во-вторых, не стоит путать общественные обсуждения проектов законов и общественную экспертизу законов, которая проводится Общественной палатой РФ или общественными палатами соответствующих субъектов. Нельзя забывать, что в данном случае общественная экспертиза выступает в качестве одной из форм работы общественной палаты. Более того, когда речь идет об общественном обсуждении, то в таком обсуждении может принять участие неограниченное количество участников, в то время как в экспертизе участвуют лишь члены общественной палаты, состав которой не может соревноваться с численностью участников общественных обсуждений.
Итак, проведя анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросу регулирования порядка проведения общественных обсуждений проектов законов, можно сделать следующие выводы.
Законодательство субъектов РФ в сфере общественных обсуждений чрезвычайно разнообразно и интересно. Однако в связи с тем, что отсутствует полноценное рамочное регулирование данного вопроса на федеральном уровне, региональный законодатель зачастую сталкивается с трудностями относительно "разграничения" нескольких смежных правовых институтов: общественных обсуждений проектов законов, публичных слушаний, местного референдума. Это основная и главная проблема на уровне субъектов РФ, которая приводит к "подмене" одного общественного института другим, хотя каждый из этих институтов является самостоятельной формой участия населения в деятельности властных структур, в управлении делами государства, формой выявления общественного мнения. В целях исправления соответствующей ситуации требуется принятие рамочного правового акта на федеральном уровне, который позволил бы обеспечить единообразие в регулировании вопроса организации и проведения общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов.
ГОТОВИМ ПРЕДЛОЖЕНИЯ В САМ НОРМАТИВНО ПРАВОВОЙ АКТ.
С уважением,
АЖИМОВ С.Ю.