Гурко Т.А., Карпушова А.П.
С середины 90-х годов в России стали интенсивно развиваться законодательство и практика устройства детей на время в семьи нерод-ственников – приемные и патронатные семьи. В этой связи важно про-анализировать опыт по устройству детей, лишенных родительского попечения в США и, в том числе, связанные с этим проблемы, как их видят
сами американские специалисты.
В 2002 году в США было зарегистрировано около 3 миллионов об-
ращений в службы защиты детей. В результате, более чем 900 тыс. детей были признаны жертвами плохого обращения[95].
Когда плохое обращение доказано, социальные работники (caseworkers)и судьи должны решить, насколько безопасно для ребенка ос-
таваться дома при условии, что кровным родителям будет оказыватьсяпомощь, либо следует определить ребенка в систему замещающей опеки (fostercare).
Число детей, нуждающихся в такой опеке, значительно выросло вСША в последние два десятилетия. Ежегодно около 300 тысяч детейизы-маются из семей государством и передаются в систему замещающей опеки. Так, в 2002 г. 290 тыс. детей поступили в систему замещающей опеки. Всего же в 2002 году в США 532 тыс. детей находились вданной системе[97].
Основные причины семейного неблагополучия, по свидетельствуаме-риканских специалистов, рост злоупотребления алкоголем или наркотиками, психических заболеваний родителей, бедность и безработица,домашнее насилие, увеличение числа матерей, заключенных в тюрьму,и рост числа заболеваний ВИЧ. Особая проблема − аккумуляция такихсемей в территориальных сообществах, где очень сложно вести иной,отличающийся образ жизни. Большинство агентств не фиксирует информацию о причине изъятия ребенка из семьи, отмечая лишь «пренебрежение родительскими обязанностями». Специальные же исследования показали, что от 40 до 80% детей попадают в систему замещающейопеки из семей алкоголиков или наркоманов [98].
Система «замещающей опеки» предполагает любые временныеформы устройства детей, которые не могут оставаться со своими биологическими родителями. Примерно половина всехдетей, находящихся в этой системе, живет в замещающих семьях неродственников, а еще одна четверть – под временной опекой родственников. В отличие от российской практики, американская система в большей мере ориентирована на устройство детей в семьи. Только 19%детей находились временно в «коллективных» учреж-дениях.
Наличие базы данных потенциальных замещающих семей позволяет в
нужный момент найти семью, где ребенок проведет необходимое время.Как функционирует система замещающей опеки в США.
Система федерального финансирования детского обеспечениякрайне сложна, поскольку существует много источников финансирования, имеющих свои требования и ограничения. В рамках одной из таких программ (Title IV-E), предоставлявшей в 2000 году 48% всех ресурсов на нужды детского обеспечения, федеральное правительство возвращает штатам расходы на замещающую опеку, но при этом не оплачивает профилактическую и консультационную работу с семьями, а также лечение наркомании.
Дети, которые не могут оставаться с биологическими родителями,попа- дая в систему замещающей опеки, оказываются в многопрофильной системе, которая обеспечивает им безопасную среду. Штаты и местные агентства по обеспечению детей, суды, частные агентства, которые администрируют другие государственные программы, играют важную роль в предоставлении поддержки и услуг детям и семьям, вовлеченным в систему замещающего ухода.
«Агентства по обеспечению благосостояния детей» (сhildwelfare
agencies) – далее «агентства по обеспечению детей» являются центральными для системы, но их политика и практика существенно различается в разных штатах. Например, каждый штат дает свое определение «плохому обращению», принимает собственные законы, основанные на федеральных принципах, и обеспечивает разный уровень услуг. В некоторых штатах система по обеспечению благосостояния детей администрируется на уровне штата, в других − на уровне страны.
В каждом штате важную роль играют суды – начиная от перво- начального решения изъять ребенка и утверждения плана действий поего
дальнейшему развитию вплоть до решения вернуть его домой или подго-товить к усыновлению. Суд должен иметь полную и конкретную информа-цию о ситуации ребенка. Судам предписано рассматривать случаи вовремя и досконально, учитывая различные точки зрения в процессе. Каждая сторона, которая вовлечена в «случай» – биологические родители, ребенок и государство, – представляется разными адвокатами(доверенными лицами). Каждый представитель ответственен за представление интересов его/ее клиента, но соперничающая (построенная на противопоставлении) природа адвокатуры может иногда обострять конфликт между различными сто-ронами.
Многие юрисдикции основаны на добровольном привлечении судом
Специальных адвокатов (Судебное привлечение специальных адвокатов– СПСА). Такая практика существует для гарантий того, что ребенок, опре-деляемый под замещающую опеку, имеет собственный голос в принятии юридического решения. Такая возможность (СПСА) предоставляется одному ребенку или группе братьев/сестер на определенный период времени и предназначена для того, чтобы выполнять функции наставника и адвоката. Адвокатам предписано представлять подробный письменный отчет о каждом слушании дела, отражающий успехи в предоставлении ребенку замещающей опеки. Их роль часто предполагает представление интересов ребенка без его присутствия.
В 2002 году более 900 таких программ существовало в 45 штатах.
Частные агентства, работающие в тесном контракте с государственными, составляют существенную долю агентств по установлению замещающей опеки над детьми и семьями. Практика использования частных агентств в предоставлении таких услуг была очень широкой в период возникновения системы по обеспечению благосостояния детей в США.
Сегодня некоторые штаты, такие как Канзас, также приватизировали
почти все службы по организации замещающей опеки, в то время как другие используют и частные, и государственные службы.
После того как ребенок изъят из семьи и помещен в систему замещающей опеки, социальный работник составляет план постоянной рабо-ты, основанный на оценке индивидуальных потребностей ребенка и условий семьи. План затем рассматривается и утверждается в суде. Для большинства детей первичный план − это воссоединение с биологической семьей. Согласно Федеральному закону, штаты должны предпринять «разумные усилия» в обеспечении биологических родителей услугами и поддержкой для того, чтобы они опять получили (восстановили) опеку над детьми.
Однако существуют исключения в отношении этого требования. Отштатов не требуется добиваться восстановления семьи при некоторых усло-виях. «Разумные усилия» не предполагают (но и не запрещают)Возвращения ребенка в семью, если суд установил, что родитель совершил убийство или уголовно наказуемое насилие, в результате которого у ребенка обнаружили телесные раны, родитель употребил власть над ребенком с отягчающими вину обстоятельствами, определенными законами штата, или если родитель уже лишался прав в отношении брата (сестры) ребенка[99]. В такой ситуации основная задача состоит в том, чтобы определить ребенка на постоянное пребывание, что соответствует усыновлению/удочерению или опекунству/попечению (legalguardianship).
Средняя продолжительность пребывания ребенка в системе замещающей опеки приблизительно 33 месяца, но некоторые дети находятся там гораздо меньше, некоторые − гораздо дольше. Чем больше времениРебенок находится в системе замещающей опеки, тем больше вероятность того, что он или она находились в нескольких местах. В среднем около 85% детей, которые были в системе замещающей опеки около года, пережили минимум два перемещения, впоследствии число «место-нахождений» увеличивается.
По действующему закону, если дети находятся в системе замещающего ухода суммарно 15 месяцев в течение последних 22 месяцев, штатам рекомендуется начинать процедуру лишения родительских прав, а ребенка готовить к усыновлению. Однако агентство по обеспечению детей может временно отложить лишение родительских прав. Это происходит в тех случаях, когда биологические родители делают успехи в реализации составленного социальным работником плана (находят работу, прекращают выпивать и т.д.). Кроме того, иногда социальный работник считает, что устройство ребенка под опеку (попечение), не требующее лишения прав, лучший вариант для ребенка.
В последние два десятилетия система замещающей опеки наддетьми столкнулась с беспрецедентным ростом числа детей, нуждающихся в такой опеке, со значительными изменениями в социальной политике, отражающей такую ситуацию, и организационными проблемами, усложняющими усилия по обслуживанию таких детей. Основные социальные проблемы, такие как высокий уровень бедности детей и семей, бездомность, безработица, злоупотребление алкоголем и наркотиками, ВИЧ, неравенство в доступе к образованию, насилие в семьях и территориальных сообществах, расизм повлияли на семейное благополучие и оказали прямое воздействие на детей и систему обеспечения детского благополучия. Для части детей прохождение замещающей опеки сопровождается дополнительной травмой и плохим обращением в их отношении, а замещающая семья не становится безопасным убежищем. Дети перемещаются из одного дома в другой, хотя ждут постоянной «семьи навсегда». Агентства часто испытывают проблемы в предоставлении адекватных и доступных услуг как замещающим, так и биологическим семьям.
Американские авторы выделяют, как минимум, следующие основные
проблемы в системе замещающей опеки в США[100].
Одна из наиболее острых проблем, касающаяся работы агентств по
обеспечению детей, это набор и подготовка персонала. 90% агентствна уровне штатов испытывают проблемы с кадрами. Возрастающее число обращений в агентства, плохие условия труда, высокая текучестькадров и негативное общественное мнение о системе детского обеспечения создают проблемы в привлечении качественных специалистов.
Общественность требует лучших результатов от «загруженных»агентств, что находит свое отражение в требованиях как можно болееподробно «документировать» проделанную работу по восстановлениюсемей либо усыновлению детей. В итоге, сотрудники агентств тратятбольше времени на «бумажную» работу, нежели на реальную – консуль-тирование и поддержку как биологических, так и замещающих семей.Подбор квалифицировсоциальных работников крайне сложен втакой ситуации.
В системе замещающего ухода диспропорционально представлены«цветные» дети, особенно афро-американские, что создает специфические проблемы. В целом в США «цветные» дети составляют 33% детейдо 18 лет и в то же время около 55% детей в системе замещающей опеки. Это в основном афро-американцы и американские индейцы. Детивыходцев из Латинской Америки и Азии (LatinoandAsianorPacificIslander),наоборот, составляют меньшую долю в этой системе, чем в целом по стране.«Цвет-ные» дети чаще всего поступают в систему замещающей опеки из домо- хозяйств с одним родителем или тех, где родитель или ребенок – инвалиды, т.е. тех типов домохозяйств, которые, всвою очередь, непропорционально высоко представлены в системе детского обеспечения в целом.Афро-американские и «испанские» семьи, находящиеся в тех же социальных условиях, что и белые, с большей вероятностью допускаютзлоупотребления в отношении детей, пренебрежение родительскимиобязанностями, из этих семей дети чаще убегают.
Диспропорционально большое число «цветных» детей в системе заме-щающей опеки проблематично в силу того, что у них есть специфические особенности в развитии. От младенчества до подросткового периода культурная и этническая среда играет большую роль в здоровом развитии таких детей. Например, у младенцев выше «нормы» (вероятно,замерена на «белых» американцах) развиты психомоторные и сенсомоторные реакции, включая навыки координации и способность манипулировать предметами. Тот, кто ухаживает за ребенком, должен учитыватьтакие особенности. С двухлетнего возраста дети осознают, что они отличаются по цвету кожи. Позднее они начинают придавать этим различиям социальное значение, что в подростковом возрасте часто создаетпредпосылки формирования нега-тивного образа себя и даже ненавистик себе. Кроме того, в средних классах школы у них выявляется потребность в несколько ином стиле обучения, что часто квалифицируется учителями как «незаинтересованность» или «непо-слушание» и чреватооставлением на «второй год» или перемещением в специальные «отстающие» классы. Эти проблемы особенно остры для «цветных» детей,находящихся в системе замещающей заботы, поскольку им приходитсячасто менять школы. Переживаемое в подростковом периоде беспокойство, безнадежность и отчаяние усугубляется влиянием расизма и дискриминации и вынуждает развивать умения для выживания во враждеб-
ном мире. Например, способность вести себя «би-культурно»("biculturally") – это важный навык для выживания у «цветных» детей.
Этническое сообщество учит детей, как вести себя «би-культурно» безопасным и вежливым путем. За пределами сообщества научиться этому
сложно.Миграция и эмиграция также влияют на положение детей как всемьях легальных, так и нелегальных мигрантов. Миграция являетсясильным стрессом для семьи из-за невозможности понять или принятьновую культуру. У детей эмигрантов часто возникают проблемы с идентичностью, а родители в свою очередь в меньшей мере взаимодействуют с системой детского обеспечения. Нелегальные же мигранты вообщеостерегаются вступать в контакт с социальными работниками. В итогестрадают дети, так как, если в какой либо неблагополучной семье происходит пренебрежение родительскими обязанностями или даже насилие над детьми, никто из ближайшего окружения таких же нелегальных или даже легальных мигрантов об этом не сообщит из-за страха и недоверия к социальным работникам.
Следующая проблема – подбор замещающих родителей (их поиски,
тренинг и «удержание»). Замещающееродительство – одна из сложнейших профессий. От замещающих родителей ожидается ежедневное удовлетво-рение эмоциональных и поведенческих потребностей детей, транспортировка их в медицинские и консультационные учреждения, присутствие на слушаниях в суде, защита интересов патронируемых (foster) детей в школе, организация встреч с кровными родителями и социальными работниками. Учитывая эти высокие требования, неудивительно, что агентства часто испытывают проблемы с подбором и дальнейшим «удержанием» заме-щающих родителей.
Уменьшение числа замещающих родителей неродственников в системе замещающей опеки вынуждает агентства тщательно изучать мотивацию замещающих родителей и разрабатывать инновационные методы их подбора. Люди становятся замещающими родителями по ряду причин, преиму-щественно основанных на альтруизме и социальной ответственности. Другие причины – «религиозные, потребность в дополнительном доходе, желание увеличить размер семьи, потеря кровного ребенка, замещающее роди-тельство как ступень к усыновлению (удочерению)»[101].
Кто преимущественно становится приемными родителями? Ответ наэто вопрос был получен в ходе специального репрезентативного исследования 660 замещающих семей неродственников. Три четверти замещающих родителей не родственников состояли в браке. Менее 20% –афро-американцы, остальные, в основном, белые. Средний возраст замещающих матерей и отцов около 45 лет (что, возможно, связано состадией «пустого гнезда» в этом возрасте, учитывая тот факт, что вСША дети рано отделяются от родителей). Более 30% замещающих матерей и 80% отцов работали полное время. Четверть замещающих родителей получили среднее образование, а более чем 30% имели специальную профессиональную подготовку или окончили колледж. Более75% замещающих родителей имели, по крайней мере, одного кровногоребенка, а 30% уже усыновили хотя бы одного ребенка. 36% проживалив городской местности, 24% – в сельской, и 40% – в пригородах.
Несмотря на новые технологии подбора замещающих родителей, в
сравнении с 1970-1980 гг. число замещающих семей неродственников вначале XXI века сократилось на фоне общего увеличения количествадетей, нуждающихся в замещающей опеке, и составляет около 46% отвсех других форм временного устройства.Невысокая оценка общественным мнением системы замещающей опеки одна из причин трудностей в наборе и сохранении «кадров». Другие причины – высокая стоимость жилья и, соответственно, ограниченные возможности для принятия детей, изменение структуры семьи (увеличение материнских и сводных семей) и увеличение числа работающих вне дома женщин. В то же время, по мнению ряда авторов, «подходящие семьи» не полностью рекрутируются агентствами: одна треть «лицензированных» (т.е. прошедших отбор и подготовку) замещающих родителей ни разу не брали детей.
Исторически замещающие родители рассматривались лишь как«временные участники» процесса, поскольку агентства делали акцент на временной сущности замещающей опеки. Позднее помимо ухода за опекаемым ребенком и обеспечения ему здорового развития им стали предписывать и другие функции. Это участие в защите на судебных процессах, работа с биологическими родителями, членство в работе «команды» (наряду с социальными работниками, адвокатами, судьями) по постоянному устройству ребенка. В такой ситуации, по мнению американских специалистов, замещающие родители достойны не только лучшего финансирования, но более широкой социальной поддержки. В то же время замещающие родители часто жалуются на отсутствие обратной связи от сотрудников агентств. Часто они признают свой опыт очень изматывающим и фрустрирующим, вследствие чего отказываются от детей в течение первого года их пребывания в семье. Замещающие родители также часто жалуются на неадекватную предварительную подготовку и отсутствие дальнейшего консультирования по поводу конкретного ребенка. Если же, считают американские специалисты, замещающие родители получают постоянную квалифицированную помощь, они чаще продляют договор, в сумме ухаживают за детьми более длительный период и более благоприятно оценивают свой опыт.
Существуют некоторые отличия между замещающими родителями
неродственниками и родственниками. Специальные исследования показали, что у родственников в отличие от неродственников воспитываются дети более младшего возраста, это чаще практикуется среди афроамериканцев, чаще на Юге, чем на других территория[105]. «Замещающие» родственники обычно старше, имеют более низкий доход, худшеездоровье, более низкий уровень образования (очевидно, что, как и опекуны в России, это обычнобабушки детей). В результате они испытывают больше проблем, нежели не родственники. Эти особенности дополняются и более низким их материальным обеспечением. Поскольку вСША размер оплаты замеща-ющегородительства зависит от наличиялицензии на эту деятельность, а родственники обычно ее не получают,их труд ниже оплачивается. Родственники также реже получают помощьсо стороны социальных служб, хотя, по сути, в большей мере в ней нуждаются.
Хотя число детей, возвращенных в биологические семьи в США,уменьшается, эта цель остается приоритетной при решении вопроса опостоянном устройстве детей. Даже если дети не воссоединяются сбиологическими родителями, последние впоследствии могут выступитьдля них важным ресурсом, когда эти дети, повзрослев, покинут системузамещающей опеки. Для того чтобы помочь биологическим семьям решить проблемы и подготовить их к тому, чтобы дети могли вернутьсяили для того, чтобы они остались ресурсом для повзрослевших детей,необходимы значительные инвестиции в специальные службы, считаютамериканские специалисты[106].
Дети, которые попадают в поле зрения агентств по обеспечению детей, обычно «изымаются» из семей, имеющих одновременно множество проблем и минимальные ресурсы для их решения. Агентства не имеют возможности предоставить им помощь. Отсутствие же специальныхпрограмм лечения злоупотреблений, предоставления жилья по средствам и других услуг часто являются препятствием возвращения детей вбиологические семьи[107].
Многие агентства по обеспечению детей устанавливают партнерские
связи с агентствами, организованными на базе сообществ (communitybased
agencies), для предоставления более доступных в физическом иэтно-культурном смыслах услуг для семей. Например, при поддержкеФонда Annie E. Casey программа «Семья семье» использует ресурсытерриториального сообщества, чтобы ребенок мог быть помещен в семью, проживающую близко от биологической.«Вмешательство, основанное на «сильных качествах» биологическихсемей» (“Strengths-based” familyinterventions) – этопрограммаиспользования имеющихся ресурсов – наличие у родителей работы, расширенная семейная поддержка или доступ к службам ухода за детьми. Врамках такой программы делается попытка использовать эти ресурсыдля «выздоровления» биологических семей. Обычно же общение с нимисоциального работника происходит по принципу их «ущербности», чтоформирует ответную реакцию сопротивления взаимодействия ссистемой, которая воспринимается как карательная.
После пребывания в системе замещающей опеки дети должны бытьустроены на постоянное пребывание. Основными альтернативами являются возвращение к кровным родителям, усыновление/удочерениеили постоянная опека (legalguardianship).
Более половины детей (54%) вернулись к родителям послезамещающей опеки (см. табл. 4). В целом же в последние годы эта пропорция существенно уменьшилась. Те, кто попал в систему замещающей опеки в 1997 г., на 13% реже возвращались к родителям, чем те, кто попал туда в 1990. Возраст и раса связаны с вероятностью возвращения в биологические семьи. Младенцы и подростки по статистике возвращаются реже, афро-американские дети реже, чем представители других. Одновременно возрастало число усыновленных детей.
Усыновляются чаще всего дети младшего возраста, а под постоянную опеку чаще определяются подростки. Под постоянную опеку к родственникам в 2002 году было определено 10% детей, прошедших временную замещающую опеку. Если учесть, что в том же году в системе
временной опеки замещающие семьи родственников составили 17% (см. очевидно, что, когда ставится вопрос об определении детей под постоянную опеку, многие родственники оформляют ее. Кроме того, увеличилось число детей, получивших постоянное устройство за счет того,что многие штаты предоставили возможность замещающим родителям оформить постоянную опеку.
Основные направления ближайших реформ в системе замещающей
опеки это, прежде всего:
– сокращение срока для принятия решения о постоянном проживании ребенка, замена «длительного» временного ухода постоянной альтернативой,
– более подробное разъяснение условий, при которых штатам не следует предпринимать усилия для воссоединения с биологическими родителями,
– требование лишения родительских прав в определенных ситуациях без предварительно пребывания в системе замещающей опеки,
– предоставление штатам стимулов для поощрения ими усыновления,
– повышение требований к отчетности.
Отчетная форма, одобренная Конгрессом США в 1994 году, – первая попытка оценить насколько хорошо агентства штатов по защите детей выполняют федеральные стандарты в отношении безопасности,постоянства нахождения и благополучия детей. Через два года штатможет получить финансовое наказание, если не будет достигнут прогресс в работе. В 2002 году из 32 штатов, которые заполнили отчетную форму, ни один не выполнил федеральных предписаний.
Принципиальное отличие американской системы от постсоветскойсостоит в том, что детей, родители которых пренебрегают родительскими обязанностями, не стремятся поместить на воспитание в государственные учреждения, а родителей, в свою очередь, полностью лишить прав. На первом этапе с помощью системы временной «замещающей опеки» предпринимаются все попытки, чтобы помочь биологическим родителям «исправиться»: на воле ли с помощью социальных работников и поддержке со стороны «замещающей семьи», в которой находится ребенок, либо в учреждениях отбывания наказания. Лишь в случаях, когда возвращение ребенка в биологическую семью категорически невозможно, биологических родителей лишают прав. Ребенка же из временной (замещающей) семьи определяют постоянно в семью усыновителей либо под постоянную опеку, в том числе к родственникам.
Основная проблема в системе «замещающей опеки» – подбор подходящих замещающих семей. В идеале это одна семья, причем живущая в том же сообществе (community), где и биологическая семья ребенка. В США территориальные сообщества обычно формируются по этнокультурному признаку. В таком случае помимо того, что детям не придется менять привычное окружение, у замещающей семьи есть возможность общаться с биологической. На практике же детям часто приходится «менять» эти семьи, что не создает стабильную среду для здорового формирования их личности.
В США (как и в России) ребенку предоставляется много новых видовпомощи (материальной, медицинской, психологической) в тот момент, когда он попадает в систему замещающей опеки. Однако, при возвращении к биологическим родителям, он ее лишается. Не проще ли инвестировать эти ресурсы в биологические семьи, ставят проблему американские специалисты?115. Об этом же говорят и российские авторы.
Кроме того, так же как в России, в США остро стоит вопрос о привлечении в эту сферу деятельности профессионалов, а этого можно добиться, прежде всего, повысив оплату труда социальных работников, семейных адвокатов, психологов. К сожалению, государственные бюджеты пока не учитывают такую потребность.
Усыновление/удочерение должно быть «открытым», что предполагает хотя бы незначительные контакты с родителями, братьями, сестрами и другими родственниками, считают американские специалисты. Ребенок должен иметь возможность знать свою биологическую семью для формирования адекватной идентичности. Усыновление в США означает некий конечный этап работы со стороны социальных служб. На деле, усыновители также, как и замещающие родители, нуждаются в социальной помощи, по крайней мере, в консультационной. Об этом же свидетельствует и анализ российской практики.
Судя по планируемым изменениям системы устройства детей, лишенных попечения родителей, в США и учитывая тенденции трансформации российской системы, можно сделать вывод, что основные принципы двух стран в решении этой сложной проблемы начинают сближа-ться.