В соответствии с законодательством Российской Федерации опасные производства, да и всякая другая деятельность, чреватая опасностями, подвергается контролю или надзору. В результативности механизма контроля мы могли убедиться на примерах декларирования, лицензирования. Именно контрольная функция этих процедур способна через санкции наиболее эффективно влиять на состояние дел в области безопасности, принуждать соответствующих владельцев и должностных лиц принимать меры по ее обеспечению.
В законодательстве развитых государств также уделяется большое внимание вопросам контроля и надзора за объектами повышенной опасности. Зарубежные системы надзора в основном являются государственными и имеют специальные органы, ответственные за промышленную безопасность и охрану труда. В нормативных документах этих стран и, в том числе США, детально отрегламентированы конкретные задачи, функции и права органов контроля и надзора, механизм участия местных органов власти и общественности в регулировании, например, промышленной безопасности.
Рассмотрим несколько основных понятий из этой области.
Государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения органами, организациями, индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к изделиям, товарам, работам, услугам, состоянию безопасности, установленных федеральными законами или принятыми на их основе нормативными правовыми актами.
В общем смысле контроль - составная часть, одна из функций управления экономическими и иными объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом и его проверке с целью установления степени соответствия наблюдаемого состояния объекта его желаемому, требуемому состоянию.
При более строгой трактовке термина "надзор" его рассматривают как разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Различают авторский, банковский, технический, государственный надзор.
Мероприятия по государственному контролю (надзору) - это совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения проверяемым органом, организацией, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам контроля.
Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрен надзор и контроль в области основного предмета нашего рассмотрения - защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Целью надзора и контроля в этой области является проверка полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности соответствующих должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.
Надзор и контроль в этой области осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Непосредственно мероприятия надзора и контроля проводят подразделения и органы МЧС России на федеральном и территориальном уровнях РСЧС, а также некоторые федеральные службы.
Государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций направлен на обеспечение:
- исполнения действующего законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- соблюдения федеральных и местных требований (норм, стандартов и правил) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
готовности органов управления, сил и средств РСЧС к действиям в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;
- выполнения программ и мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций всеми органами исполнительной власти на соответствующей территории, предприятиями промышленности и транспорта, независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм, их персоналом, а также гражданами.
Подразделения и органы МЧС России:
- организуют и проводят в пределах своих полномочий надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями возложенных на них задач и установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности;
осуществляют надзор во внутренних водах и в территориальном море за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок;
- осуществляют надзор и контроль за состоянием готовности органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
осуществляют контроль за созданием локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов;
- организуют взаимодействие надзорных и контрольных органов по осуществлению надзорной и контрольной деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
анализируют состояние деятельности звеньев функциональных и территориальных подсистем РСЧС, готовят предложения по совершенствованию их работы;
- разрабатывают на основе результатов инспектирования (проверок) обзоры (доклады) о состоянии дел в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, представляют их руководству МЧС России, другим федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, комиссиям по чрезвычайным ситуациям, доводят их до органов местного самоуправления и организаций для рассмотрения и принятия соответствующих решений;
организуют разработку и внесение на утверждение в установленном порядке нормативных правовых актов по вопросам осуществления государственного надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обобщают практику применения правовых актов и разрабатывают предложения по повышению эффективности их применения;
- информируют общественность о выявленных нарушениях установленных требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
участвуют в работе комиссий по расследованию причин и установлению ущерба от чрезвычайных ситуаций, в выполнении ряда других функций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Основными результатами надзора и контроля в области защиты населения и территорий являются рекомендации по мероприятиям, направленным на снижение риска и уменьшение масштабов чрезвычайных ситуаций, а также обязательные для исполнения решения по результатам расследования причин возникновения чрезвычайных ситуаций.
Реализация результатов надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций заключается в принятии санкций в отношении граждан, должностных лиц и организаций, виновных в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в данной области, создании условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.
Как уже указывалось, ответственные задачи в деле профилактики возникновения чрезвычайных ситуаций, снижения ущерба от них выполняют некоторые федеральные службы. Являясь федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, они способствуют выявлению и пресечению нарушений в соответствующих сферах, стимулируют соблюдение правовых и иных установленных норм при ведении той или иной деятельности, в том числе при управлении рисками чрезвычайных ситуаций.
Особое место в системе надзора и контроля по вопросам, касающимся управления рисками чрезвычайных ситуаций, занимает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Эта многогранная служба одновременно является: органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; органом государственного энергетического надзора; специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.
Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор:
- за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;
за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии);
- за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;
за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;
- за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике);
- за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, с целью обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства Российской Федерации, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по охране недр (в пределах своей компетенции), по безопасному ведению работ, а также с целью предупреждения и устранения их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения;
за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ;
- за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления;
- за соблюдением в переделах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль);
за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;
за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;
- за своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство поставщика, с которым Российская Федерация заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки (в пределах своей компетенции);
- за горно-спасательными работами в части, касающейся состояния и готовности подразделений военизированных горно-спасательных частей к ликвидации аварий на обслуживаемых предприятиях.
Кроме этого Ростехнадзор организует и обеспечивает функционирование системы контроля за объектами использования атомной энергии при возникновении чрезвычайных ситуаций. Таким образом, это ведомство, образованное только в июле-августе 2004 г., несет на себе значительный объем обязанностей и полномочий по обеспечению техногенной безопасности в стране.
Существенную роль в выполнении функций контроля и надзора в области управления рисками чрезвычайных ситуаций играют и другие федеральные службы.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) осуществляет надзор и контроль в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, промышленной безопасности на нем, а также пожарной безопасности при эксплуатации воздушных, морских судов, судов внутреннего плавания, железнодорожного подвижного состава.
Свою роль в деле обеспечения качества жизни и безопасности человека играет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), отвечающая за надзор за фармацевтической деятельностью и призванная поставить заслон фальшивым лекарствам, а также осуществляющая контроль соблюдения стандартов социального обслуживания, качества медицинской помощи.
Федеральная служба по надзору в области защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) организует, осуществляет санитарно-эпидемиологический надзор и санитарно-карантинный контроль, что содействует повышению эффективности борьбы с эпидемиями.
Некоторые вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций в сельскохозяйственном секторе экономики, связанные с необходимостью защиты сельскохозяйственных животных и растений, контролируются Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).
Важную роль в обеспечении функционирования экономических механизмов управления рисками чрезвычайных ситуаций играет страховой надзор и соответствующая Федеральная служба (Росстрахнадзор), в том числе за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности, формированием страховых резервов, квот на перестрахование и многим другим обстоятельствам страхового дела. Деятельность этой федеральной службы обеспечивает устойчивость и надежность страхования в стране, поднимает значение этой процедуры для восполнения ущербов от чрезвычайных ситуаций.
Качество функционирования экономических механизмов управления рисками во многом зависит от деятельности федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), осуществляющей контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета и внебюджетных источников, в том числе средств, расходуемых в связи с возможностью возникновения и возникновением чрезвычайных ситуаций.
В деле обеспечения охраны недр, защиты лесов, водных объектов, безопасности гидротехнических сооружений (не являющихся промышленными, энергетическими и транспортными) определяющую роль играет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), которая совместно с другими ведомствами содействует сохранности природных объектов, защите их от чрезвычайных ситуаций.
Еще одним видом государственной надзорной деятельности является государственный пожарный надзор. Государственный пожарный надзор - специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделениями Государственной противопожарной службы (ГПС) МЧС России, которые являются государственными инспекторами Российской Федерации по пожарному надзору.
В соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ государственному пожарному надзору предоставлены большие полномочия.
Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право:
- организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции;
- осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами;
- вносить в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности;
проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, помещений предприятий и других объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений;
- входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности;
участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий по выбору площадок (трасс) строительства, а также комиссий по приемке завершенных строительством (реконструкцией) объектов;
рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную документацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооружений и других объектов;
- проводить на предприятиях, выполняющих проектные и проектно-изыскательские работы, выборочные проверки в части соответствия разрабатываемой ими проектной и проектно-сметной документации требованиям пожарной безопасности;
- давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности;
- приостанавливать полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности;
- производить в соответствии с действующим законодательством дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности;
- налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности.
Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора на объектах, являющихся собственностью иностранных юридических лиц или предприятий с иностранными инвестициями, пользуются этими же правами.
Следует иметь в виду, что государственный пожарный надзор в лесах осуществляется органами Росприроднадзора и Федерального агентства лесного хозяйства, а на подземных объектах и при ведении взрывных работ - Ростехнадзора.
Осуществляя контроль (надзор) в порученных областях жизнедеятельности государства, общества, организаций (юридических лиц), граждан (физических лиц), государственные контрольные (надзорные) органы должны осуществлять свою деятельность строго в рамках данных им полномочий. Чтобы исключить злоупотребления в ходе контрольной деятельности, некоторые контролируемые объекты в Российской Федерации законодательно защищены. Так, например, действует Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ). Однако следует иметь в виду, что положения этого закона не применяются в случаях страхового, транспортного контроля, контроля безопасности при использовании атомной энергии, контроля опасных объектов. Большинство объектов государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должны контролировать с учетом норм упомянутого закона. Эти нормы базируются на принципах презумпции добросовестности контролируемого, открытости и доступности для проверяемых нормативных правовых актов, устанавливающих требования к ним со стороны проверяющих, соответствия предмета контроля компетенции проверяющих органов, периодичности и оперативности контроля, возможности обжаловать действия контролеров и т.д. Должностные лица органов государственного контроля (надзора) в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю или совершении противоправных действий несут установленную законодательством ответственность.
Государственный контроль (надзор) в названных областях природной, техногенной, экологической безопасности является важным организационно-экономическим механизмом управления рисками чрезвычайных ситуаций. Он позволяет выявить недостатки в деле обеспечения безопасности и существующие конкретные угрозы, определить возможные пути парирования угроз и наказать виновных, побудить ответственных лиц принять меры по повышению безопасности, снижению рисков чрезвычайных ситуаций.
Реализация результатов контроля (надзора) имеет важное экономическое значение. Прежде всего, оно заключается в предотвращении или снижении уровня возможного ущерба от чрезвычайных ситуаций, поскольку обоснованно проведенные по результатам контроля мероприятия содействуют предотвращению чрезвычайных ситуаций, снижению их масштабов, повышают готовность к ним.
В то же время контроль (надзор) позволяет оптимизировать расходы на предупреждение чрезвычайных ситуаций и другие меры по обеспечению безопасности. Реальное знание состояния безопасности с одной стороны может содействовать отказу от чрезмерных трат, с другой - помочь обосновать необходимые затраты.
Поэтому целесообразное использование полученных в результате контроля (надзора) объективных данных о состоянии тех или иных аспектов безопасности является мощным рычагом управления рисками, экономической оптимизации этих процессов.