Говоря о функциях исполнительной власти, её органов, следует отметить, что понятия «задачи», «цели» и «функции», хотя и соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие.[5] Также, как рассматривая цели, задачи государства в целом, их нельзя ни противопоставлять, ни отождествлять. Цели и задачи государства, исполнительной власти, их органов имеют исходное значение по отношению к их функциям, являются их непосредственной предпосылкой. Если цель - это то, к чему стремятся, что надо осуществить (например, построение правового государства), то задача - это то, что требует исполнения, разрешения, т. е. задача является более близкой предпосылкой функции, нежели чем цель. В задачах концентрируется и преломляется конкретное воздействие экономики, политики на развитие функций государства, ветвей государственной власти и их органов. Поэтому не случайно в нормативных актах, закрепляющих правовой статус органа исполнительной власти, как правило, эти понятия не отождествляются.
Следовательно, к содержанию функций следует относить лишь процессуальную сторону, т. е. процесс функциональной деятельности, деятельность государства, исполнительной власти, их органов.
То же относится и к «средствам осуществления функций», которыми являются государственный механизм (аппарат) как материальный носитель функций, право (полномочия и обязанности) как средство реализации функций. Без указанных средств функциональная деятельность невозможна, но это не означает, что они являются структурными элементами самих функций. Поэтому если цели, задачи являются предпосылками функций исполнительной власти и её органов, а функции являются средством их реализации, выполнения, то право, механизм государства являются средствами реализации функций.
Тесная взаимосвязь функций исполнительной власти и такого средства их осуществления как право подчёркивает, что одним из важных вопросов является правовое установление функций исполнительной
власти в деятельности её органов, т.е. последние должны иметь нормативно определённую компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение исполнительной власти.
По мнению Ю.А. Тихомирова на каждую сферу (экономическую, политическую) как объект деятельности органов исполнительной власти «накладывается» соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий, которые служат мерой поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач, выражением конкретного вида решений и действий. Предлагается следующая классификация:
1) руководящие функции-полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;
2) регулирующие функции-полномочия: «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает;
3) расчётно-аналитические функции-полномочия: «разрабатывает», «изучает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;
4) организационные функции-полномочия: «организует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;
5) контрольные функции-полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует». Каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «совместно», «по согласованию», «предварительно».
Данная классификация, несмотря на объёмность и комплексность, не является исчерпывающей. Вероятно, следовало бы включить такие функции органов исполнительной власти, как прогнозирование, планирование, учёт.
Наиболее важным элементом компетенции органа исполнительной власти называют права и обязанности. Полномочия входят в компетенцию в качестве составной части, поскольку компетенция более широкое понятие, чем полномочия. Компетенция предоставляется любому органу, в том числе и органу исполнительной власти для осуществления своих задач и функций. Поэтому составными элементами компетенции являются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте задачи и функции. Поэтому элементом компетенции следует считать право органа решать эти вопросы, дела (например, рассмотрение обращения гражданина и принятие по нему решения), хотя сами данные вопросы, как и формы работы органа не могут быть элементом компетенции.
Каждая из функций исполнительной власти, её органов даже применительно к одним и тем же управляемым объектам в разной степени нуждается в подкреплении конкретными властными полномочиями. Например, чтобы осуществлять прогнозирование каких-либо экономических и социальных процессов, властные полномочия могут и не потребоваться, а чтобы инспектировать работу каких-либо объектов, необходимо, как минимум, обладать правом официальной констатации выявленных недостатков и нарушений, дачи предписаний об их прекращении и устранении.
Поскольку исполнительная власть в известном смысле производна от государственного управления, поэтому оправданным является рассмотрение функций исполнительной власти в определённом «отрыве» от функций государственного управления. Будучи одной из ветвей единой государственной власти, исполнительная власть выполняет также собственные функции, задающие основные направления деятельности её органов. Исполнительная власть гораздо полнее, «реальнее» чем иные ветви власти представляет функциональную направленность государства.
Кроме классификации Ю. А. Тихомирова существуют и другие. Например, Ю.Н. Старилов выделяет следующие основные функции современной исполнительной власти:
1) исполнительная (правоприменительная) функция, т.е. функция исполнения Конституции;
2) «правозащитная» функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
3) социально-экономическая функция, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;
4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
5) регулирующая функция, в рамках которой осуществляются функции государственного управления: руководство, контроль и т.д.;
6) нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;
7) охранительная (юрисдикционная) функция, т.е. означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.
К.С. Бельский делит их на два уровня. К первому уровню относит три основные функции исполнительной власти:
1) функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности;
2) регулятивно-управленческая функция по руководству экономикой, финансами, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства;
3) функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню функций исполнительной власти, имеющих вспомогательный характер, автор относит нормотворческую, оперативно-исполнительную и юрисдикционную функции. Подход К.С. Бельского к выделению функций исполнительной власти на два уровня является оправданным. Однако, по мнению В. Н. Дубовицкого, в первый уровень входит только одна функция - исполнительно-распорядительная (управленческая). Она является своего рода главной и отправляющей.
К основным (общим) функциям исполнительной власти следует отнести:
1) регулирующую;
2) правоприменительную;
3) нормотворческую;
4) юрисдикционную.
Эти функции следуют за главной функцией и обеспечивают её реализацию. Указанные функции находятся в тесной взаимосвязи и содержание одной может перекрывать содержание другой. Представляется, что данная классификация, не претендуя на бесспорность, является наиболее оправданной и полной, она отражает всю сферу действий исполнительной власти.
Заключение
Подводя итоги рассмотрения проблем функционирования исполнительной власти теоретического и практического характера, можно сделать вывод, что такие дефиниции как «государственная власть», «исполнительная власть», «орган государства», «орган исполнительной власти» досконально не отражены в нормативно-правовых актах.
Следует согласиться с мнением В. Н. Дубовицкого,[6] что необходима разработка концептуальной программы развития исполнительной власти и принятия закона «О системе органов исполнительной власти», что позволит устранить неточности, а подчас и противоречия, содержащиеся в действующих нормативно-правовых актах. Придание Правительству статуса высшего органа в системе органов исполнительной власти от государственных органов других ветвей власти и, прежде всего, от органов государственного управления.
Основываясь на концепции разделения властей, рассмотренных мнениях и взглядах ученых, можно сделать вывод, что исполнительная власть является одной из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества); полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля; а также иногда и законодательные полномочия. Однако, осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства.
Данное понятие является стержневым в государственном управлении и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.
Исходя из определения исполнительной власти, представляется, что органом исполнительной власти является составная часть системы исполнительной власти, который действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства; осуществляет деятельность исполнительно-распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру;
Список используемой литературы
1. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти, - М.: Юрист, 1995.
2. Бодак А.Н. Конституционно-правовые проблемы нормотворческой деятельности органов исполнительной власти: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: защищена 09.03.05: утверждена 25.05.05: 12.00.02 / Бодак Алла Николаевна. - Минск, 2005.
3. Ведомости Верховного Совета. - 1991. - №31.
4. Василевич Г.А. Органы государственной власти, Конституц.-правовой статус: Учеб. пособие / Бел. негос. ин-т правоведения. - 2-е изд., доп. - Мн.: Науч.-образоват. о-во с огранич. ответственностью "Бип-С", 1999.
5. Габричидзе Б.Н. Курс административного права РФ, - М.: «Дашков и К», 2003.
6. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. - 2002. -№3
7. Дорошенко А.В. Статус и роль исполнительной власти в политической системе общества: Дис. На соиск. учен. степ. канд. полит. наук: 23.00.01: 21.11.2001: 27.03.2002 / Дорошенко Александр Валерьевич. - Мн., 2001.
8. Дубовицкий В.Н. Исполнительная власть: понятие и система органов, - Минск 2006.
9. Козлов Ю.М. Административное право РФ, - М.: Зерцало, 1997
10. Конституция 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) - Мн.: «Амалфея», 2005.
11. Крамник А.Н. Курс административного праваООО «Тесей», 2002.
12. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки, - М.: «Юридич. лит.», 1988
13. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления, - М.: «Юридич. лит.», 1972.
[1] Но при этом, исполнительная власть подзаконна, то есть зависит от законов.
[2] Конституция 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) - Мн.: «Амалфея», 2005.
[3] Василевич Г.А. Органы государственной власти, Конституц.-правовой статус: Учеб. пособие / Бел. негос. ин-т правоведения. - 2-е изд., доп. - Мн.: Науч.-образоват. о-во с огранич. ответственностью "Бип-С", 1999.
[4] Дорошенко А.В. Статус и роль исполнительной власти в политической системе общества: Дис. На соиск. учен. степ. канд. полит. наук: 23.00.01: 21.11.2001: 27.03.2002 / Дорошенко Александр Валерьевич. - Мн., 2001.
[5] Бельский К.С. О функциях исполнительной власти, - М.: Юрист, 1995.
[6] Дубовицкий В.Н. Исполнительная власть: понятие и система органов, - Минск 2006.