ВСЕРОССИЙСКИЙ СОВЕТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Справочно-аналитические материалы ВСМС
Содержание
- Справочно-аналитические материалы ВСМС.
- Первые итоги анализа результатов опроса «Инвестиционный потенциал муниципального образования».
- Комиссия по развитию туристско-рекреационного потенциала муниципальных образований ВСМС (созданная при ВСМС в соответствии с Соглашением между ВСМС и Ростуризмом).
- Рабочая группа по решению вопросов передачи военного имущества муниципальным образованиям и управления этим имуществом.
Актуальные вопросы и задачи совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации
Введение
Необходимо констатировать, что на протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в том числе посредством совершенствования территориальной организации местного самоуправления, оптимизации разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти, оптимизации организационных форм осуществления местного самоуправления.
Вместе с тем, несмотря на известные масштабы проделанной работы, процесс разграничения и уточнения полномочий между уровнями публичной власти, в том числе и на муниципальном уровне между муниципальными районами и поселениями, в настоящее время нельзя считать завершенным. Кроме того, не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками. И это – главное. В современных условиях большинство муниципалитетов, к сожалению, объединяют типичные проблемы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов; нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления; слабо развитая материально-техническая база, отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.
Муниципальным сообществом выдвигается важный тезис о том, что вопросы достижения устойчивых темпов экономического роста государства, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без активного участия субъектов Российской Федерации и, особенно, муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социально-экономических вопросов на соответствующих территориях. Но для этого им требуются необходимые и достаточные публично-властные полномочия в соответствующие сферах общественных отношений, а также стабильная и достаточная финансовая база для их реализации.
С учетом позиции руководителей муниципалитетов, специалистов и экспертов в настоящем докладе были выделены важнейшие, общегосударственные вопросы развития местного самоуправления в стране, отмечены существующие проблемы муниципальных образований и предложены некоторые пути для их решения.
Совершенствование и уточнение разграничения полномочий между уровнями публичной власти
Первые в этом ряду – совершенствование и уточнение полномочий между уровнями публичной власти и кардинальное улучшение финансового обеспечения муниципальных образований.
Вопросы местного значения.
В течение нескольких лет, прошедших после принятия Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ), более чем на треть увеличились перечни вопросов местного значения всех типов муниципалитетов. При этом не производились не только компенсация возросших расходов на их решение, но и расчет «стоимости» этих новых полномочий.
Отмечается и такая проблематика, как недостаточно четкий учет природы полномочий при их распределении между уровнями власти. Так, с одной стороны, на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции – имеющие по своей природе общегосударственный или региональный характер, либо требующие централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов. Так, неоправданно к вопросам местного значения отнесены: профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка.
Это, в том числе, привело к неэффективной работе муниципалитета именно в сфере гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в известных недавних событиях в краснодарском Крымске, поскольку государство отказалось от своей ответственности на муниципальном уровне за организационное, методическое и финансовое обеспечение этой деятельности. А далеко не все муниципальные образования в полной мере дееспособны в этой непростой и высокопрофессиональной сфере, от которой порой зависит жизнь тысяч людей.
С другой стороны, в ряде случаев органы местного самоуправления неоправданно лишаются средств влияния на процессы, от которых напрямую зависит жизнь на местах и на которые эффективнее можно влиять именно с муниципального уровня. Это касается, например, некоторых контрольно-надзорных полномочий. Так многие муниципальные образования ставят вопрос возвращения экологического контроля в сферу ведения местного самоуправления.
Предоставление органам местного самоуправления права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом) не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также малой энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.
Также в целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) этих субъектов, о чем уже давно и справедливо говорят руководители крупных городов.
Четвертая часть вопросов местного значения содержит такие формулировки, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию» и т.п. Подобный подход не позволяет точно определить объем полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах. Необходимо уточнить правовое содержание данной терминологии, либо, те вопросы, по которым сделать такое уточнение не представляется возможным, перевести в права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
Полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления в отраслевом законодательстве.
В рамках программы научно-исследовательской работы Государственной Думы, проведенной по инициативе Комитета Государственной Думой по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, было обработано 567 федеральных законов, касающихся вопросов местного самоуправления, и в более чем 200 из них выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.
Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий (т.е., по существу, это так называемые нефинансируемые государственные мандаты). Например:
- регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);
- прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);
- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);
- выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);
- участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);
- учет личных подсобных хозяйств и ведение похозяйственных книг (статья 7 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»);
- приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (статья 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах»);
- организация проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок (статья 6 Федерального закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ);
- полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации, кроме организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования (статья 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 года № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»);
- формирование списка народных заседателей (статья 2 Федерального закона от 2 января 2000 года № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации») и некоторые другие.
За органами местного самоуправления такие полномочия могут быть закреплены только в установленном порядке наделения государственными полномочиями, с предоставлением соответствующих субвенций на их исполнение.
В то же время часть полномочий, установленных «отраслевыми» федеральными законами и выходящих за рамки вопросов местного значения, по своей природе являются муниципальными и могут быть отнесены к соответствующим вопросам местного значения, что, очевидно, в ходе дальнейшей работы по совершенствованию Федерального закона №131-ФЗ и должно быть сделано. Речь идет, например, о полномочиях в сфере экологической экспертизы, по установлению территорий традиционного природопользования, по распоряжению участками недр местного значения и др.
Надо сказать, что аналогичные проблемы существует на уровне регионального законодательства, когда субъекты Российской Федерации в ходе правового регулирования тех или иных отношений по предметам совместного ведения, по существу, возлагают на органы местного самоуправления дополнительные функции. Между тем законами субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в отличие от федеральных законов, вообще регулироваться не могут.
Наряду с этим существует ряд полномочий с неопределенной правовой природой – полномочий, прямо закрепленных за органами местного самоуправления, но вызывающих сложности в однозначном отнесении к тому или иному вопросу местного значения (например, содействие поиску и устройству безнадзорных животных; постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника; размещение социальной рекламы и др.). В данном случае необходимо четко определиться, следует ли вообще возлагать данные полномочия на органы местного самоуправления, и внести соответствующие законодательные поправки: либо исключить их из компетенции органов местного самоуправления, либо инкорпорировать в перечень вопросов местного значения.
Наконец, в ряде случаевимеет место неопределенность в принадлежности полномочий – это случаи, когда функция прописана, а к чьей конкретно компетенции она относится, не ясно. Такова, например, ситуация со скотомогильниками (биотермическими ямами), бесхозяйными гидротехническими сооружениями, отловом и иммунизацией безнадзорных животных, организацией спецстоянок для хранения задержанных транспортных средств и др. Это приводит к тому, что в одних местах этим занимаются региональные власти, в других – муниципальные, в третьих – никто не занимается. В ходе прокурорских проверок и судебных разбирательств данные положения получают различное истолкование и по-разному определяется ответственный за эти «бесхозяйные» функции уровень власти. А ведь многое даже из названного выше – это не какие-то второстепенные, а жизненно важные проблемы, грозящие неблагоприятными последствиями вплоть до экологических катастроф.
Не единичны случаи, когда за разными уровнями власти закреплены однородные функции и сферы ответственности, полномочия четко не разграничены. В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти, а также разных типов муниципалитетов практически идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.