Совершенствование системы внешнего муниципального финансового контроля и иных контрольно-надзорных функций органов местного самоуправления, а также оптимизация и упорядочивание контрольных и надзорных государственных функций, осуществляемых в отношении муниципальных образований.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" было указано, что подходы к осуществлению финансового контроля должны быть кардинально изменены: его содержание должно состоять не только в фиксации факта выделения и расходования средств, но и в подтверждении достижения эффекта, на который рассчитывали при принятии решений об их выделении.
Важно отметить, что более независимый и объективный финансовый контроль осуществляют органы внешнего муниципального финансового контроля, которые не находятся в подчинении органов, осуществляющих подготовку и исполнение соответствующих местных бюджетов, операции со средствами местных бюджетов, их использование и расходование. Статус, структура, полномочия Счетной палаты Российской Федерации были уже достаточно давно определены в Федеральном законе от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". В то же время долгое время отсутствовал специальный Федеральный закон, который устанавливал бы общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Это создавало сложности в формировании единообразных подходов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях относительно статуса, структуры и полномочий органов внешнего финансового контроля.
Данные вопросы были регламентированы только в 2011 году нормами Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ). В силу он вступил с 1 октября 2011 года.
В положениях Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы наделены необходимой компетенцией для осуществления системного внешнего финансового контроля, включая полномочия по анализу эффективности использования бюджетных средств, эффективности принимаемых исполнительной властью бюджетных решений. В Федеральном законе № 6-ФЗ понятийно закреплен термин "внешний финансовый контроль" в отношении деятельности контрольно-счетных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что четко отделило их от органов финансового контроля в системе исполнительной власти.
В то же время нельзя не отметить, что в нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) используется различная терминология относительно наименования органов муниципального финансового контроля, а также неоднозначно определяется их статус, что создает проблемы по их системному и единообразному применению на практике в муниципальных образованиях.
Так, нормы БК РФ (статьи 153, 157, 264.4, 184.2, 265, 270) устанавливают понятия «органы, осуществляющие контроль за исполнением соответствующих бюджетов», «органы муниципального финансового контроля», «собственные контрольные органы представительных органов муниципальных образований», «контрольные органы муниципальных образований». При этом в нормах БК РФ не раскрывается содержание данных понятий. С другой стороны, в нормах БК РФ не применяются понятия «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации» и «контрольно-счетный орган муниципального образования».
Нельзя не отметить, что нормы Федерального закона № 6-ФЗ не дают прямого ответа на вопрос о том, какое место занимает контрольно-счетный орган муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, а также является ли он органом местного самоуправления или имеет иной правовой статус. В связи с этим в настоящее время у многих органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления возникает достаточное количество вопросов относительно статуса данных органов внешнего муниципального финансового контроля, а также обязательности их создания в каждом муниципальном образовании.
В статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ контрольно-счетный орган включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Однако из норм Федерального закона № 131-ФЗ (статьи 34 и абзаца 3 части 8 статьи 44) следует, что наличие данного органа в муниципальном образовании не является обязательным. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом соответствующего муниципального образования. При этом решение вопроса о создании контрольно-счетного органа в муниципальном образовании может зависеть от численности его населения, финансовых, материально-технических, организационных возможностей муниципального образования, а также иных факторов, определяющих специфику их социально-экономического развития.
В то же время отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не означает, что в соответствующем муниципальном образовании не может быть организован внешний муниципальный финансовый контроль.
В соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ (пункт 9 части 10 статьи 35, статья 77) в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований относятся контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Нормы БК РФ (статья 153) также предусматривают, что представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии с нормами части 2 статьи 265 БК РФ контроль представительных органов муниципальных образований предусматривает право данных органов на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, на создание собственных контрольных органов (то есть контрольных органов в структуре представительных органов муниципальных образований). Согласно части 111статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Вместе с тем по своему статусу контрольные органы представительных органов муниципальных образований отличаются от контрольно-счетных органов муниципальных образований. Контрольные органы представительных органов муниципальных образований не являются самостоятельными органами местного самоуправления, обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а лишь входят в состав представительных органов муниципальных образований на правах их структурных подразделений. Контрольные органы в структуре представительных органов муниципальных образований не могут наделяться статусом юридического лица, а также обладать организационной и функциональной независимостью и осуществлять свою деятельность самостоятельно. При этом на них не распространяются положения Федерального закона № 6-ФЗ.
Таким образом, контрольные органы представительных органов муниципальных образований могут выполнять функции в области муниципального финансового контроля, в том числе по вопросам соблюдения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий соответствующих представительных органов муниципальных образований. При этом в указанном случае все решения, касающиеся планирования, осуществления контрольных мероприятий, а также принятия мер по их результатам могут приниматься исключительно соответствующими представительными органами муниципальных образований.
Нельзя также исключать возможность того, что в малых городах, поселках и сельских поселениях, в которых отсутствуют финансовые и материально-технические возможности для создания и содержания специализированных контрольных органов, функции по осуществлению муниципального финансового контроля могут быть возложены на одну из комиссий (комитетов) представительного органы муниципального образования. Указанные комиссии (комитеты) также не могут обладать статусом контрольно-счетных органов муниципальных образований. Они могут действовать также только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий соответствующих представительных органов муниципальных образований.
Важно отметить, что органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь управленческих функций. Статус юридического лица позволяет указанным органам иметь в своем ведении обособленное муниципальное имущество, которое закрепляется за ними на праве оперативного управления и необходимо для обеспечения собственной деятельности данных органов. Приобретая статус юридического лица, органы местного самоуправления становятся самостоятельными субъектами отношений, регулируемых гражданским законодательством, но участвуют в них как муниципальные казенные учреждения, а не как органы публичной власти.
Согласно Федеральному закону №6-ФЗ, контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может, но не обязан обладать правами юридического лица. В то же время, в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона №6-ФЗ, контрольно-счетные органы должны обладать организационной и функциональной независимостью и осуществлять свою деятельность самостоятельно. В связи с этим вызывает сомнения, что без наделения контрольно-счетного органа муниципального образования статусом юридического лица возможно будет обеспечить на практике указанные независимость и самостоятельность данного органа.
В настоящее время возникла необходимость проработать вопрос о внесении изменений в положения упомянутых законодательных актов, с тем, чтобы предусмотреть требование об обязательном создании в каждом городском округе и муниципальном районе контрольно-счетного органа и наделении их статусом юридического лица.