Одной из важных правовых новаций Федерального закона № 131-ФЗ является институт межмуниципального сотрудничества – взаимодействие муниципальных образований в целях выражения и защиты своих общих интересов, а также объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.
Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Ее положения развиты в Федеральном законе № 131-ФЗ, исходя из положений которого можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативное, договорное и хозяйственное.
В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийской Конгресс муниципальных образований). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.
Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить региональные советы.
Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют для их преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолеваться по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.
Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия – межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями.
Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ЗАО и ООО). Вместе с тем вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно: могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).
Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества в форме ЗАО и ООО, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности правовой формы этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция такой организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не может быть приемлемо для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.
Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований одного типа). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой собственно межмуниципальное сотрудничество и умаляет мотивацию такового.
Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время как потенциал такого сотрудничества, как показывает европейский опыт, достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных межмуниципальных проектов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).
Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если юридическая конструкция такой организационно-правовой формы будет признана позитивным правом. Такие юридические лица могут создаваться и действовать, во-первых, на основе лишь одной формы собственности – муниципальной, а передаваемое учреждению или предприятию имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества учреждения или предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным учреждением или предприятием. В-третьих (и это очень важно), могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная, публично-целевая направленность деятельности таких организаций, сопровождающаяся механизмами общественного контроля.