Парламент Великобритании и его основные характеристики. Функции палат
Парламент Великобритании и его основные характеристики
Британский парламент возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории Великобритании. Британский парламент является примером сочетания старых и новых форм, их напластований, сосуществования.
Само понятие “парламент” употребляется здесь в разных смыслах. Когда говорят о парламенте как о верховном законодательном органе, имеют в виду не только обе палаты парламента - палату общин и палату лордов, но и монарха, ибо только единство всех названных элементов образует в правовом смысле то, что называют парламентом. Иногда термин “парламент” употребляют для обозначения обеих палат парламента, но чаще под парламентом подразумевают его основную часть - палату общин. Члены палаты общин именуются “членами парламента” Правительство несет ответственность перед палатой общин и эта ответственность именуется “парламентской”. Именно палата общин осуществляет “ парламентский контроль над финансами”.
Особенностью британского парламента является и то, что он функционирует в условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности содержатся в обычных законах страны (их мало), другие - в неписаных нормах конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами: парламентского верховенства и парламентарного правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса, она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти. В таких условиях правительство, как правило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему сильные позиции в парламенте.
Процесс перемещения центра власти от парламента к правительству остро поставил вопрос о предназначении представительного органа, его реальном положении в конституционной системе.
Одна из важнейших особенностей парламента - выборность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране. Правила, определяющие проведение выборов, имеют большое значение для политической жизни страны. В процессе парламентских выборов решается вопрос о том, кто из двух главных партий, составляющих двухпартийную систему, будет править страной. В Великобритании порядок проведения выборов определяется парламентским законодательством.
Парламентские выборы здесь имеют глубокие исторические корни и традиции, и нормы избирательного права складывались в ходе длительной эволюции. Другая особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющими двухпартийную систему.
Основной сферой деятельности английского парламента является законодательство. Верховная власть в области законодательства вверяется парламенту в целом. Это ““королева в парламенте”, т.е. королева и две палаты в парламенте. Это значит, что законопроекты, принятые обеими палатами парламента, становятся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин.”[1]
В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незаконным изменение законов монархом без согласия парламента. В XIX веке утвердился принцип верховенства парламента, определяющий его положение в качестве верховного законодательного органа. Он “означает, что парламент не связан каким - либо конституционным актом и не существует какого - либо правового ограничения его верховенства в законодательной области. Парламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры, и никто (в том числе и суд) не может поставить под сомнение действительность или конституционность акта парламента.”[2]Этот принцип означает также, что парламент предыдущего созыва не вправе связывать своих преемников (это было бы ограничением верховного положения законодательного органа). Издание законов - самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его времени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно (60- 70 в год). Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства.
Законодательная инициатива может быть осуществлена в любой палате, она принадлежит только членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в общем порядке, независимо от того, является ли вносящий членом правительства. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносится тем министром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.
Всякое законодательное предложение должно быть облечено в форму законопроекта (билля), причем представляемый в парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому придается особое значение.
На практике законопроекты рассматриваются нижней палатой, затем передаются в верхнюю. Формально законодательной инициативой обладает обладает монарх (в лице министров). В соответствии с правилами процедуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один день в неделю. В итоге 95% всех законов принимается по инициативе правительства.
Контроль за деятельностью правительства также является одним из важнейших направлений деятельности парламента согласно принципу ответственного правления. В английской парламентской практике правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Применяются следующие формы контроля: вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные. Выражение правительству вотума недоверия влечет либо его отставку, либо роспуск палаты общин. Вотум недоверия может иметь место, если само правительство ставит вопрос о доверии. При этом вотум недоверия бывает только связанным, т.е. вопрос о доверии ставится лишь в связи с прохождением правительственного законопроекта. Зачастую правительство сознательно ставит вопрос о доверии, зная о непопулярности закона, чтобы путем давления на парламент способствовать его принятию.
В английской политической практике вотум недоверия - явление чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая, и оба они произошли при необычной ситуации, когда правительство не имело поддержки большинства в палате общин (в 1924 и 1979 г.г.).
Резолюция “порицания” в Великобритании - это лишь юридически существующий институт. Оппозиция достаточно часто вносит в палате общин предложение о выражении недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.
Одной из форм контроля, получивших развитие в последнее время, является работа специализированных комитетов. С 1979 г. в практику вошло приглашение министров для дачи показаний на их заседаниях. Наиболее часто применяемая форма контроля - вопросы правительству, а по существу его критика. В соответствии с регламентом работы палаты ее заседания ежедневно (кроме пятницы) начинаются с “часа вопросов”. Ежегодно правительству задается около 40 тыс. устных вопросов. Как правило, каждый министр выступает перед парламентом раз в месяц, премьер - министр - 2 раза в неделю. Существует список тем, на которые министры не обязаны отвечать: вопросы обороны и безопасности, информация личного характера, коммерческая информация конфиденциального свойства. Если присутствующий с министром помощник предупреждает, что затраты на подготовку ответа на данный вопрос превышают 200 ф. ст., министр решает, стоит ли отвечать. С учетом постоянной трансляции заседаний палаты, сведения, представляемые правительством во время “часа вопросов”, в конечном счете предназначены для информирования и непосредственного обращения к электорату. Вопросы помогают министрам глубже анализировать сложные проблемы, становятся импульсом будущих правительственных мер.
В последние 10 - летия в Англии были проведены реформы, направленные на повышение эффективности деятельности парламента, обеспечением парламентариям более широких возможностей для осуществления основных функций представительного органа.
Британский парламент - чрезвычайно активное представительное учреждение. Его действительная роль определяется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента обнаруживается особенно остро в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства.