Финансовое право сложилось в качестве отрасли публичного права на основе административного и конституционного права в советский период. С начала 90-х годов прошлого столетия в Российской Федерации произошло окончательное обособление финансового права в самостоятельную отрасль.
Однако, финансовое право рассматривается как часть административного или конституционного права. Так, Г. Ф. Шершеневич (Общая теория права, 1912) рассматривал финансовое право, как часть административного, поскольку оно совокупность норм, определяющих способы приобретения и расходования государством материальных средств, необходимых для выполнения им своих задач. Профессор Ярославского Демидовского лицея Капустин писал, что юридическая сторона финансов входит в область государственного права (Чтения о политической экономии и финансах, 1879).
Вторая точка зрения заключается в признании комплексного характера финансового права как отрасли, развивающейся на стыке конституционного и административного права. Например, Р. О. Халфина (Вопросы советского административного и финансового права, 1952) отмечала, что финансовое право развивается на стыке государственного и административного права. На этой же позиции находятся М. И. Пискотин и М. В. Карасева.
В связи с различными позициями по вопросу места финансового права в системе права, следует разобраться с его предметом.
Нам необходимо установить, можно ли считать финансовую деятельность субъектов публичной власти и управления самостоятельным предметом правового регулирования. Исследователи финансового права отмечают такие специфические особенности финансовой деятельности субъектов публичной власти и управления, как осуществление ее органами различных ветвей власти и ведение деятельности на всех уровнях власти и управления. Однако эта специфика и стала причиной беспредметности финансового права.
Финансовая деятельности субъектов публичной власти и управления проводится на основании законодательства и посредством нормотворчества и властной деятельности. Однако ни один из этих аспектов не является специальным предметом финансового права. Система органов публичной власти и управления, их полномочия определяются конституционным и административным правом. Этими же отраслями регламентируется и порядок деятельности органов различных ветвей власти.
Приоритет конституционного и административного права в данном случае очевиден. Многие исследователи признают, что с исторической точки зрения можно говорить о «профилирующих» отраслях, которые возникли первыми, и отраслях, сформировавшихся на основе профилирующих. Так, относит к профилирующим отраслям государственное право, административное право, гражданское право и уголовное право.
Определяющее влияние на осуществление финансовой деятельности государства оказывают конституционные принципы этой деятельности. В литературе предлагаются различные наборы принципов финансовой деятельности. Например, Э. Д. Соколова пишет: «Финансовая деятельность государства как вид его деятельности осуществляется в соответствии с принципами, основными положениями, которые закреплены Конституцией Российской Федерацией и на которых основывается вся деятельность государства. Важнейшими из них, как отмечается в науке финансового права, являются: законность, гласность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления), плановость.
Так или иначе, то есть. Это объясняется тем, что, центральный институт данной отрасли – финансы – всегда был и продолжает оставаться одним из объектов конституционно-правового регулирования. До начала ХХ века к категории финансов относились денежные или, шире, все материальные ресурсы государства, и только государства. Экономическая сущность финансов проявляется в том, что данное понятие отражает специфическую экономическую категорию – общественные отношения, складывающиеся в процессе перераспределения стоимости валового общественного продукта. Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства. В экономической теории финансы характеризуются как экономические отношения, связанные с образованием, распределением и использованием денежных средств в процессе распределения и перераспределения национального дохода.
Таким образом, из экономической характеристики финансов следует, что создание денежных фондов имеет целенаправленный характер: выполнение задач и функций государства и обеспечение условий расширенного воспроизводства.
Проблема комплексных правовых образований давно привлекает внимание российских ученых. Изменение структуры общественных отношений и постоянное усложнение законодательства ведет к возникновению специфических структурных образований, которые пока не получили признанного обозначения. Представители общей теоретико-юридической науки считают такие отрасли, как, например, муниципальное, банковское, страховое право, комплексными отраслями законодательства (комплексными образованиями), объединяющими в себе нормы разных отраслей права. Комплексные отрасли права формируются, как правило, на стыке частного и публичного права (например, страховое, банковское право). Это, в свою очередь, обусловливает использование в рамках одной отрасли как диспозитивного, так и императивного методов правового регулирования. Например, в предмет банковского права включаются и межбанковские отношения, построенные на принципе равенства сторон, и отношения властного характера между ЦБ РФ и коммерческими банками. в связи с этим указывал, что комплексные отрасли не обладают предметным единством, включают в себя нормы других отраслей права, не имеют своего метода.
Главной целью формирования комплексных юридических образований является не дифференциация норм в отдельные, обособленные отрасли права, а, напротив, интеграция норм, первоначально принадлежащих различным отраслям права. Значение таких образований заключается в повышении эффективности и действенности правовой системы общества. Комплексные образования характеризуются специфическим предметным единством, что предполагает выработку специфического юридического режима, проявляющегося в особых принципах и отдельных приемах юридического регулирования. В результате такие комплексные образования приобретают специфический вторичный отраслевой оттенок.
Отсутствие единого предмета правового регулирования со всей очевидностью показывает, что финансовое право не самостоятельная отрасль права.
Отрасли, которые охватываются финансовым правом в концепции, сами имеют комплексный характер. Легко видеть, что эти отрасли развиваются на стыке конституционного и административного права (бюджетное законодательство), административного и гражданского права (банковское и страховое законодательство) и конституционного, административного и гражданского права (налоговое законодательство). Нынешнее состояние правового регулирования финансовой деятельности субъектов публичной власти и управления не позволяет говорить о каком-либо самостоятельном юридическом содержании финансового права.
Этап современной конституционной реформы открывает период, который политологи уже назвали постновейшим временем.
Нынешний вариант текста Конституции Российской Федерации – это не только отражение актуальных запросов общества, касающихся повышения социальных гарантий и упрочения традиционных ценностей, но и формализация на высшем законодательном уровне тех положений, которые уже существуют де-юре, но имеют неконгруэнтную правоприменительную практику.
В частности, положения части 2 статьи 132 Конституции РФ, где закрепляется обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для выполнения переданных государственных полномочий, являются отнюдь не новыми для финансово-правовой сферы.
Так, согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Обновленная Конституция РФ в части 3 статьи 132 предусматривает, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Вообще встраивание органов местного самоуправления в единую систему публичной власти стало возможным в большей степени потому, что в рамках бюджетных отношений такая конструкция доказала эффективность и логичность данного подхода.
Единство бюджетной системы Российской Федерации позволяет функционировать всем ее звеньям – бюджетам бюджетной системы по универсальным правилам и единому порядку.
Таким образом, финансовое право не имеет самостоятельного юридического содержания и, как собирательное юридическое понятие, распадается на три части, каждая из которых регулируется автономными нормативными образованиями. Эти части: государственные доходы, государственные расходы, организация денежного обращения как основы функционирования финансовой системы.
Вопрос о соотношении административно-правовых и финансово-правовых норм вытекает из проблемы соотношения административного и финансового права, их предметов, методов, источников и институтов.
Были высказаны в основном две основные точки зрения. Первая была предложена Р.О. Халфиной. Она полагала, что советское финансовое право выделилось из государственного и административного и является подотраслью последнего. Эта точка зрения была поддержана Б.Н. Ивановым, М.И. Пискотиным и другими учеными. Согласно другой концепции, финансовое право изначально является самостоятельной отраслью права, возникшей одновременно с государственным и административным. Эту точку зрения подробно обосновал в 1976 г. В.В. Бесчеревных.
В настоящее время возврат к многоукладной экономике обусловил необходимость развития финансового права в качестве самостоятельной правовой отрасли. Однако по-прежнему вопрос о соотношении административного и финансового права остается открытым.
Никто из ученых (по крайней мере, в настоящее время) не отрицает комплексного характера обеих отраслей, который выражается в использовании единого метода правового регулирования, в сходном правовом статусе субъектов правоотношений, а также в наличии смежных институтов (главным образом принуждения и контроля). Вышесказанное обуславливает теснейшую взаимосвязь норм административного и финансового права.
Предмет регулирования
Общей содержательной характеристикой всех групп предмета административного права является их направленность на реализацию органами исполнительной власти и иными уполномоченными субъектами управленческих функций в области политики, экономики, социально-культурной сферы, обороны и безопасности. Отсюда следует, что нормы административного права, во-первых, являются публичными, а во-вторых, им свойствен управленческий характер.
К особенностям финансово-правовых норм, как их публичность и все тот же управленческий характер, так как понятно, что деятельность государства по «образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств» есть деятельность централизованная, упорядоченная, то есть, по сути, управленческая.
Однако здесь же кроется и различие, так как налицо разница в объекте регулирования. В административном праве им выступает не только экономическая, но и социально-культурная и политическая деятельность государства. Более того, объектом регулирования являются не сами экономические отношения, а лишь общественные отношения, возникающие в ходе реализации органами исполнительной власти функций по управлению экономическими процессами.
То есть финансово-правовые нормы опосредуют более узкий и более специфический круг общественных отношений по сравнению с нормами административно-правовыми.
Метод регулирования
Поскольку и административное, и финансовое право являются публичными, их нормы в основном являются императивными, что связано с властным характером правоотношений, обусловленным наличием в них властного субъекта (например, органа представительной или исполнительной власти, Центрального банка и т.п.).
Можно согласиться с мнением, высказанным Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко и другими о том, что «большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при административно-отраслевом управлении. За каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм».
Таким образом, во-первых, в административном праве значительная часть императивных норм регулирует отношения субъектов, находящихся в субординационной зависимости друг от друга (например, вышестоящий орган–нижестоящий орган), в то время как в финансовом праве императивные нормы регулируют в основном отношения субъектов, находящихся в зависимости функциональной (налоговые органы–налогоплательщики). Во-вторых, в отличие от императивных норм административного права, содержание императивных норм финансового права в гораздо большей степени обусловлено объективными экономическими процессами, нежели политической волей государства.
Нормы
По действию в пространстве нормы административного и финансового права могут быть федерального характера (то есть действующие на территории всей страны), нормы субъектов РФ (действующие на территории данного субъекта), нормы местного самоуправления (действующие на территории муниципального образования) и нормы локального регулирования. Последние в финансовом праве практически не применяются, зато достаточно широко распространены в праве административном
По характеру регулирования нормы права могут быть материальными (закрепляющими права, обязанности и ответственность субъектов) и процессуальными (закрепляющими порядок реализации материальных норм). Финансовое и административное право содержат нормы как материального, так и процессуального характера, причем в обеих отраслях процессуальные нормы четко не отделены от материальных и полностью не кодифицированы
Обеспечение исполнения финансово-правовых норм осуществляется за счет комплекса охранительных норм административного права. Во многом именно этот факт и обусловливал теснейшую взаимосвязь финансового и административного права и давал основания говорить о финансовом праве как подотрасли административного.
Действительно, меры административного принуждения (предупредительные, пресекательные, обеспечительные и меры наказания) активно используются в финансовых правоотношениях.
За большинство составов налоговых и бюджетных правонарушений предусмотрены административно-правовые санкции, содержащиеся в КоАП. То есть можно в общем говорить о том, что норма финансового права не имеет собственной санкции, а ее исполнение обеспечено санкциями административно-правовыми, уголовными или гражданско-правовыми.
Однако Налоговый и Бюджетный кодексы содержат целый комплекс собственных норм охранительного характера. Например, в Налоговом кодексе есть глава «Способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов», а в Бюджетном кодексе есть нормы, посвященные государственному и муниципальному финансовому контролю14. Это означает, что собственный механизм финансово-правового принуждения уже сложился, а значит, нельзя исключать появления в будущем и нового вида юридической ответственности – финансово-правовой.
Таким образом, подводя итог, можно сказать, что административное и финансовое право, являясь публично-правовыми отраслями и имея целый ряд как сходных, так и различных черт, носят управленческий характер, но при этом имеют свои собственные четко очерченные предметы регулирования, позволяющие четко отграничивать их друг от друга. В государственном управлении обе отрасли выполняют важнейшую совместную регулирующую функцию, причем, как правило, административное решение предшествует и является основой для решения финансового, а субъекты финансового управления могут выполнять, наряду с финансовыми функциями, функции чисто административные. Специфика финансовых отношений позволяет говорить о возможности появления у финансового права собственного механизма защиты - финансовой ответственности.