Проследить эволюционное развитие отношений "центр — регионы" в России можно начиная с истоков Владимиро-Суздальской и Московской Руси.
Региональная история Владимиро-Суздальского княжества во многом повторяет региональную историю Киевской Руси. Киевская Русь по мере дробления ее территории на княжества превращалась из целостного государства в федерацию, а затем и конфедерацию княжеств, представители которых постоянно участвовали в борьбе за киевский стол. Одним из ее осколков и стало Ростово-Суздальское, далее — Владимиро-Суздальское княжество, территориальное ядро будущего Российского государства.
Консолидирующую роль играла православная церковь, юрисдикция которой распространялась на территорию всех княжеств.
Главным системообразующим центром конфедерации становится Москва, ко-торая впервые громко заявила о себе при Юрии Даниловиче, нанеся удар по Твери. При брате Юрия Даниловича Иване Калите Москва утвердилась в качестве ведущего реального центра конфедерации и стала основным политическим партнером Орды.
Кормление — вид пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому княжеская администрация содержалась за счёт местного населения в течение периода службы. В 12- 14 веках кормление сыграло значительную роль в складывании системы местного управления. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей, а других служилых людей — тиунами. Население обязывалось содержать их («кормить») в течение всего периода службы. Наместники, волостели и другие представители местной княжеской администрации получали «корм» обычно 3 раза в году — на Рождество, Пасху и Петров день. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм».
Во время правления Ивана Великого сложилась модель региональной политики, которую можно условно назвать удельно-уездной. Эта модель была асимметричной и переходной. Асимметрия состояла в том, что территория страны в первом приближении делилась на две части. Одна часть находилась под прямым управлением верховной власти, которая создавала здесь свои управленческие структуры. Другая представляла собой остатки уделов, включенных в состав единого государства, но имеющих высокую степень самоуправления. Уделы, по сути, находились в федеративных отношениях с центром.
, три основные формы управления территорией.
Ведомственная (дворцовая), когда район, населенный пункт относились к тому или иному дворцовому ведомству, находясь в прямом управлении центра.
Административная («государственная»), когда в районе действовал институт наместников и волостелей. Она, как и предыдущая, относится к прямому уп-равлению из центра. Институт наместников стал первым институтом управления уездами — новыми административными единицами государства. Наместники действовали под определенным контролем центра: они были обязаны докладывать в центр, кроме того, центр забирал себе наиболее важные судебные дела. В то же время они были связаны с местным сообществом, поскольку находились на содержании местного населения (что могло означать и конфликты, и формирование общности интересов наместника и местного сообщества).
Удельная, когда власть осуществляла администрация частных привилеги-рованных вотчинников. На этой территории землевладелец получал правительст-венную власть.
Иван Грозный был первым крупным реформатором российской региональной политики. Годы его правления ознаменовались поиском принципиально нового
баланса отношений между центром и регионами. В жесткой форме ставилась государственная задача — довести до конца разгром старой удельной системы и ликвидировать традиционную региональную элиту как класс (ее позиции были осо-бенно сильны на территории тех ранее независимых княжеств, которые присое-динялись к Москве при Иване Великом).
Принято считать, что программа деятельности царя и Избранной рады была одобрена первым Земским собором, состоявшимся в Москве в 1549 г. Земскими соборами называют центральные учреждения с законосовещательными функциями
Земское правление — это самый ярко выраженный институт местного само-управления в России XVI в., развитие которого способствовало децентрализации и установлению нового баланса сил между центром и регионами. Основу земства составили северные и частично центральные районы страны, но в то же время в России продолжали сохраняться различия в уровне централизованного контроля за теми или иными территориями
В XVII в., после утверждения на престоле династии Романовых Российское государство нуждалось в новой реформе отношений между центром и регионами. Главной тенденцией при Михаиле Романове и Алексее Михайловиче стано-вится милитаризация регионального управления, сращивание военной и админист-ративной власти.
Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр проводил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправление было свернуто.
Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принципиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIII—XIX вв., стали:
- создание регулярного административно-территориального деления;
- создание в регионе подконтрольной центру администрации;
- отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах);
- отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).
В 1719 г. появляется система двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами.
При Екатерине II большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские веяния и в особенности теория разделения властей (судебную власть в России никак не удавалось отделить от административной).
Происходит переосмысление института губернатора: консолидация центра-лизованной региональной власти и ее ответственность за региональное развитие по-лучают новое идеологическое обоснование.
Маятник российской региональной политики вновь качнулся в сторону центра при Павле. Предпринятые Павлом меры в значительной степени стали реакцией на
распространение волокиты, которая оказалась обратной стороной екатерининских реформ. Сложная многоуровневая система управления с самоуправленческими элементами была логичной, но громоздкой. Павел практически ликвидирует элементы выборности и самоуправления на уровне губерний, сохраняя их только на нижних территориально-политических уровнях.
Одним из решений Павла по упрощению системы стала ликвидация института наместников. Была выстроена более простая одноуровневая система центра-лизованного управления "центр — губернаторы". Число губерний при этом было сокращено, хотя и не намного — с 51 до 4
Городское самоуправление при Павле также урезается. В то же время на низовом уровне элементы самоуправления были сохранены и даже усилены, т.е. слишком резкого смещения баланса в сторону центра при Павле не произошло.
При Александре I баланс отношений "центр — регионы" опять немного выправляется в пользу регионов. Произошло частичное восстановление екатерининской модели региональной политики. По принципиальным соображениям Александр отменил ряд решений Павла, ущемляющих интересы региональных элит, с которыми не любил считаться Павел. Что особенно важно, были восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам.
Наряду с децентрализацией при Александре I были реанимированы и прежние элементы военно-административной системы централизованного управления. Произошло частичное восстановление наместников и генерал-губернаторов.
Период правления Николая I следует ассоциировать с упорядочением и дальнейшей регламентацией ситуации как в централизованном управлении, так и в региональном самоуправлении.
Институт губернатора еще раз утверждается в качестве ключевого региональ-ного института централизованной власти. Императорский наказ 1837 г. установил относительную иерархию в региональной администрации во главе с губернатором.
Продолжается развитие разветвленной системы губернских административных структур. В 1845 г. происходит учреждение губернских правлений. Возникает практика создания различных отраслевых и тематических комитетов, комиссий и присутствий под председательством губернаторов и при участии различных пред-ставителей чиновничества и местных элит
При Николае I усиление и упорядочение централизованного управления сочетается с аналогичными мерами в отношении регионального самоуправления.
Постепенно начинает решаться и оказавшийся очень сложным для России вопрос о развитии городского самоуправления. В 1846 г. выходит городовое положение для Петербурга. В соответствии с ним создается новая городская дума, а точнее общая дума и орган исполнительной власти — распорядительная дума
ах независимое от России государственное образование — имамат мюридов.
Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либеральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регионами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.
Главным событием в региональной политике стала земская реформа, запущенная 1 января 1864 г. В результате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало развиваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией
В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра:
создаются новые институты особого централизованного управления нестабильными территориями, теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимости особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы".
В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести огра-ничения на деятельность земств, включить их в централизованную государственную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консо-лидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Зем-ства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добиваются права на законодательную деятельность.
В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих политику ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уезд-ные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор ста-тистических сведений о земельных имуществах.
По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях,