Правоведы и юристы не находят противоречий в законодательном регулировании правового статуса садоводческих и дачных некоммерческих объединений, однако мониторинг правоприменения в этой области выявляет проблемы и противоречия в производстве по делам (гражданское производство, производство по делам об административных правонарушениях), участниками которых они являются. Но основные проблемы лежат в плоскости взаимодействия органов исполнительной власти с такими объединениями.
По инициативе Министерства экономического развития РФ проект Федерального закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» принят в первом чтении 15 марта этого года и находится сейчас в стадии доработки ко второму чтению. Законопроект согласно пояснительной записке разработан в целях выполнения указания Президента РФ от 14.04.2014 № Пр-840 относительно совершенствования на комплексной основе всех правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Одной из основных целей заявлено «устранение неточностей, которые содержит в настоящее время Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ».
Однако совершенствование правового регулирования в сфере садоводства и устранение неточностей должно быть направлено, по мнению многих критиков законопроекта, исключительно на проблему отсутствия как таковой финансовой поддержки со стороны государства. Причем речь должна идти не о конкурсных программах (50% на 50% средств) для создания инфраструктуры, а об обязанности органов местного самоуправления (далее – органов МСУ) обеспечивать инфраструктуру за счет бюджета, причем не дефицитного бюджета органов МСУ, а бюджетов вышестоящих уровней. Правовым основанием для такого обеспечения является придание в последнее десятилетие всем подобным объединениям на территории РФ статуса населенных пунктов и, соответственно, закрепленное их правовое положение согласно административно-территориальному устройству и муниципальному делению (по Федеральному закону о ФИАС РФ).
В пояснительной записке говорится, что с 1 сентября 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 0505.2014 № 99-ФЗ, установивший в ГК РФ новые формы юридических лиц, и ГК РФ не содержит такого понятия, как «некоммерческие объединения граждан», в связи с чем включение такого понятия в положения законопроекта представляется нецелесообразным. Однако в сферу действия и предмет ГК РФ такие объединения входить и не должны: согласно пункту 6 статьи 50 ГК РФ правила этого кодекса не применяются к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25). По пункту 6 ст.50 к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (статья 2 ГК РФ), правила ГК РФ не применяются.
В свою очередь по ст.2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124 ГК РФ). Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Садоводческие и дачные некоммерческие объединения, как правило, не осуществляют предпринимательской или иной экономической деятельности, несмотря на то, что это дозволено законом (если осуществляют, то несут такие же виды ответственности, как и коммерческие организации).
Оставляя за скобками вновь создаваемые в настоящее время товарищества (большинство если не каждое из которых ныне стартует с продажи под садоводческое и дачное строительство земельных участков, уже находящихся в собственности у застройщика, существующего в форме товарищества, кооператива либо партнерства, причем при наличии уже готовой подведенной к участкам инфраструктуры, стоимость создания которой заложена в рыночную цену этих участков), многочисленные ранее созданные (не только до введения в ГК РФ статьи 123.12, но и до принятия первого закона о ТСЖ, а также в советские годы) товарищества и дачные кооперативы были созданы совершенно для других целей. По статье 1 Закона № 66-ФЗ они учреждены гражданами на добровольных началах для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Экономическая деятельность, таким образом, в виду не имелась и как цель создания отсутствует. Осуществлять предпринимательство закон таким объединениям не запрещает, но оговоримся – извлекать прибыль они вправе категорически не за счет своих членов, а оказывая услуги третьим лицам, так как по закону некоммерческая организация не имеет интересов, отличных от интересов его членов. НКО – суть его члены, и производство работ либо оказание услуг НКО своим членам за плату на основании договора между НКО и его членами есть юридический нонсенс.
Исходя из этого, законодательное обязывание объединений осуществлять по сути деятельность по управлению эксплуатацией жилого/нежилого фонда вступает в противоречие с положениями об исполнителе коммунальных и жилищных услуг, которым является по прямому указанию закона коммерческая организация. Даже коммерческая организация в силу статьи 49 ГК РФ самостоятельно выбирает вид экономической деятельности исключительно на добровольной, а не на принудительной основе. При этом само Министерство экономического развития на своем сайте помещает следующие разъяснения: «Определение по общероссийскому классификатору кода объекта классификации, относящегося к деятельности хозяйствующего субъекта, осуществляется хозяйствующим субъектом самостоятельно путем отнесения этого объекта к соответствующему коду и наименованию позиции общероссийского классификатора».
Хозяйствующим субъектом НКО по закону не являются, если не осуществляют предпринимательства, но опять-таки в добровольном порядке, а не по законодательно закрепленной обязанности. В этом присутствует еще одна коллизия, о которой умалчивают: по статье 6 Закона № 66-ФЗ добровольно выбранный вид предпринимательской деятельности должен соответствовать целям, для достижения которых создано объединение. Но трудно назвать хотя бы один вид экономической деятельности для таких объединений, который удовлетворял бы оговоренным выше необходимым условиям: строительство? лесозаготовка? спортивные секции? прокат? для кого (так как строить бизнес на членах объединения противоречит праву) – для граждан из других поселков по соседству с объединением? Кроме того, ни один из существующих видов экономической деятельности (по сути, бизнес) не будет соответствовать изначальной цели создания объединения.
В советский период за счет граждан возводились только дачные и садовые дома, которые тем не менее должны были быть приняты на баланс объединений и гражданам не принадлежали. Земля безоговорочно являлась собственностью государства. Из перечисленных элементов инфраструктуры некоторые находились на балансе объединения, но не электросети – электросети были государственной собственностью, и техника безопасности также не допускала содержание их не на балансе специализированной организации.
Самая дорогостоящая по созданию и содержанию инфраструктура садоводств – электрические сети, газораспределительные сети – также теперь возложена на плечи граждан. Причем возложена в нарушение правовых норм (пока только фактически, но принятым законопроектом это будет законодательно закреплено и получит правовую основу): объединение не могло являться собственником инфраструктуры до 1992 г., так как не было частной собственности; после 1992 г. бывшие государственные предприятия, которые акционировались в энергокомпании объявили государственные электросети собственностью садоводств против их волеизъявления; в тех садоводствах, к которым подвода электроэнергии и газораспределительных сетей не было, приходится сооружать эти сети на свои средства, то есть на средства граждан. Иными словами, сами создаем, сами содержим, распорядиться можем только безвозмездно (передать созданные сети в собственность государственных компаний), но при этом еще и платим налоги как на собственность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Практическое осуществление территориального общественного самоуправления населением РФ с момента принятия законодательных положений о ТОС (первоначально) в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ об общих принципах местного самоуправления и по настоящее время остается проблемным вопросом, разрешение которого периодически усугубляется очередным витком экономического кризиса.
Локальные организации жителей, которые создаются активными (небезразличными) гражданами, являются самыми важными, самыми оперативными, самыми вовлеченными в решение локальных проблем, самыми яркими партнерами местной власти – однако лишь там, где власть это понимает.
К сожалению, в России, которая привыкла к централизации, понимают и развивают именно вертикальные взаимоотношения. На этом фоне значимость локальных организаций жителей еще только начинает осознаваться, не смотря на то, что в России существует достаточно длительная история локальной самоорганизации, среди форм которой и сегодня можно найти уличные и дворовые комитеты, садово-огородные, гаражные товарищества, женсоветы, советы старейшин, домовые комитеты.[2]
Автор работы много лет занимает активную позицию по проблемам садоводческих и дачных некоммерческих объединений, последние несколько лет является председателем правления и юристом Дачного потребительского кооператива «ДСК Дюны» (Санкт-Петербург, Курортный район, п.Белоостров). В подготовленном в качестве общественного эксперта Государственной Думы критическом анализе проекта закона №1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве», принятого в первом чтении, автором было указано на необходимость, в перспективе, перехода таких объединений граждан к существованию в форме территориального общественного самоуправления (без образования юридического лица).
Миллионы граждан Российской Федерации являются членами тысяч и тысяч некоммерческих объединений граждан – садоводческих и огороднических товариществ, дачных потребительских кооперативов и т.п. Большинство из них созданы в период социалистического строя и функционируют по настоящее время. Живы и многие из тех людей, кто стоял у истоков их создания в 50-60-е годы прошлого века.
По их письменным и устным воспоминаниям и свидетельствам, по сохранившимся документам мы знаем (а иначе не могло и быть), что инфраструктура дачных кооперативов и садоводств в те годы создавалась не на средства граждан-застройщиков, а на средства учреждений и предприятий, работникам которых были отведены земли под дачное строительство или садоводство, то есть в любом случае - на средства государственного бюджета. Электрические сети вместе с трансформаторными подстанциями, летние водопроводы, скважины, пожарные водоемы, вырубка лесов, разметка и сооружение дорог – все это требовало значительных средств и не могло быть осуществлено на ограниченные частные накопления.
Уличное освещение, пожарная безопасность, вывоз коммунальных отходов, сооружение инженерных сетей электро-, газо-, тепло- и водоснабжения - их содержание в любом демократическом государстве является общественным благом, осуществляется на бюджетные средства, предоставляется всем без исключения гражданам, независимо от того, оплачивают они налоги или не оплачивают. Удивительно, что все перечисленное имело место в нашем государстве при социализме, но теперь при демократии общественные блага сокращаются на глазах. В этом усматривается противоречие и общим принципам построения демократического государства и нормам международного права.
Законопроект о сдоводстве, несмотря на положительные отзывы многих представителей законодательной и исполнительной власти в его адрес, не вносит ясность в правовое регулирование в сфере садоводства и дачного хозяйства по сравнению с действующим Законом № 66-ФЗ. Наоборот, в нем мы видим неграмотные, противоречивые, парадоксальные, в том числе и неправовые нормы. Кроме того, складывается впечатление, что государственные органы, переложив на плечи граждан содержание и создание общего имущества в многоквартирном доме, теперь вознамерились узаконить то же в отношении так называемого «имущества общего пользования» садоводческих и дачных некоммерческих объединений. Законопроект, принятый в первом чтении, должен быть немедленно отозван.
В настоящее время многим представителям садоводческих и дачных некоммерческих объединений становится понятно, что такие формы изживают себя в силу многих факторов. В частности потому, что большинство активных членов таких объединений являются пенсионерами, а более молодые поколения уклоняются от участия в органах управления. Становится все труднее содержать так называемое общее имущество, регулярно контролировать сбор значительных средств (до миллиона рублей в месяц и более), а новый законопроект налагает обязанности еще и по созданию инфраструктуры.
При наличии в законодательстве о местном самоуправлении такой формы как территориальное общественное самоуправление, было бы разумным законодательно проработать постепенный переход всех садоводческих и дачных объединений к такой форме существования.
ЛИТЕРАТУРА
1.Конституция РФ.
2.Гражданский кодекс РФ.
3.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
4.Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
5.Текст проекта закона №1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве», принятого в первом чтении.
6.Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ».
7.Николаева М.В. Территориальное общественное самоуправление: особенности функционирования в России и зарубежный опыт // Социодинамика. - 2016. - № 1.
[1] Методические рекомендации по организации и деятельности территориального общественного самоуправления Муниципального образования Протвино.
[2] Шомина Е.С. Трансформация взаимодействия ТОС и местного самоуправления. Доклад в ГУ-ВШЭ, Москва. – 2012.