Прекращение прав на землю
1) По волевому признаку:
· Добровольное
· Принудительное
2) По порядку (способу) прекращения:
· Гражданско-правовой
· Административно-правовой
Прекращение права при отсутствии неправомерных действий
· Наличие государственных или муниципальных нужд (документ территориального планирования)
· Резервирование земельного участка (Акт о резервировании)
Изъятие ЗУ.
«Изъятие земельного участка – совокупность последовательных действий, проводимых в соответствии с законодательством специально уполномоченными исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, направленных на прекращение прав на землю в связи наличием государственных или муниципальных нужд или неправомерных действий правообладателя земельного участка.» (прим. – слайд)
Изъятие ЗУ – способ прекращения или основание прекращения? С 1 марта 2015 года порядок изъятия получил отдельное правовое регулирование. Это административный способ прекращения права. Если брать теорию: право может прекращаться добровольно или принудительно. Добровольный – тут все понятно, нет проблем, нет спора. Принудительный – право на землю может прекращаться как при правомерных действиях и при отсутствии неправомерных действий, так и при нарушении и неправомерных действиях. Рассмотрим изъятие, когда со стороны правообладателя нет никаких нарушений, он не желает прекратить право, он наоборот намерен продолжать использование ЗУ для тех целей, с которыми участок был предоставлен. Поэтому изъятие как административный способ прекращения права при отсутствии неправомерных действий со стороны правообладателя ЗУ будь то собственник, будь то обладатель права постоянного бессрочного пользования, будь то обладатель пожизненного наследия, будь то со стороны обладателя безвозмездного пользования или же со стороны арендатора.
Изъятие ЗУ - способ или основание? До 1 марта я бы сказала, что это все-таки способ прекращения, предусматривающий особый порядок при наличии гос. нужд. После 1 марта такой вывод следует из специальной главы 7.1 ЗК. Кроме того, ст. 26 ФЗ “О внесении изменений в ЗК и отдельные законодательные акты РФ” от 31.12.2014 года № 499-ФЗ. Эту статью также как ст.34 прочитать. Посвящена особому регулированию отношений при изъятии при отсутствии неправомерных действий со стороны обладателя права. 10.12.2015 вышел обзор судебной практике по делам с изъятием гос. или муниципальных нужд ЗУ в целях размещения объектов транспорта для отдельных правоотношений. Обзор утвержден ВС РФ 10.12.2015[1] года и содержит нормы разъясняющие правоприменительную практику главы 7.1.
Изъятие – основание прекращения. Это всегда проблема и этот вопрос риторический. Смотрите, у меня есть ЗУ, на нем жилой дом, разбит сад, гараж стоит, куча различных вспомогательных построек и там живет кто-то и в гараже кто-то там живет. Я осуществляю свои права пользования, живу там. ЗУ – это часть населенного пункта, часть городской территории. Как использовать городскую территорию решает орган публичной власти. Значит я, будучи собственником ЗУ, в общем-то нахожусь в другом измерении, если хотите. Публичные отношения, отношения по порядку использования ЗУ – это не моя сфера и влиять я на нее не могу. Или все-таки могу? Поэтому изъятие – действие в рамках полномочий суверена относительно обладателя права, в том числе и собственника. И вот в этом всегда была проблема! Потому что, если мы говорим, что изъятие – это основание прекращения права, значит мы предполагаем, что есть решение органа публичной власти наделенного правом применительно к собственности – принимать решение относительно судьбы этого объекта. То есть он может решить, что его не будет, а будет дорога.
Второй момент: решение органа публичной власти, наделенного законом полномочиями, это некий компромисс и принятого в порядке, установленном законом. Но по сути решение о изменении правовой судьбы этого объекта. Если речь идет ЗУ, на котором расположен дом и который полностью либо на 2/3 попадает в зону прокладки допустим автомобильной дороги. Возникает вопрос: кто может принять такое решение? Какое я имею участие в этом? Могу ли я поучаствовать в этом? Могу ли я изменить это? Или же все-таки мои интересы имеют меньший интерес по сравнению с публичными? Следовательно, возникает вопрос конкуренции интересов частного и публичного, конкуренция публичного, регионального, муниципального и федерального интересов. Потому что в случае последнего – снесут без вариантов, особенно если это в интересах обороны. В случае среднего субъекта – регионального могут как правило. В случае муниципального интереса может быть могут. А вот конкуренция частного публичного здесь на мой взгляд большой вопрос. Право собственника – владеть, пользоваться и распоряжаться своим ЗУ, при чем в интересах пп.11 п.1 ст.1 принципы ЗЗ: сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование, использование и охрана земель осуществляется в интересах всего общества и законных интересов граждан на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему ЗУ.
Если говорить о конкуренции интересов, что имеет приоритет – частный или публичный. Пп.4 п.1 ст.1 – участие граждан в решении вопроса их прав на землю, то есть граждане имеют право принимать участие в подготовке таких решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель. Если говорить о том, что речь идет о публичном интересе, то здесь ГрК ст.1 пп.3 обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности. Приоритет публичных интересов просматривается, поэтому на мой взгляд эта проблема правовой природы изъятия понимая, как те последствия, которые имеют место быть для участников правоотношений. На сегодняшний день законодатель сказал: все ребята, это порядок, это процедура.
2 лекция.
Порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд
Итак, если посмотреть на процедуру, а если точнее – на последовательность мероприятий в процедуре изъятия, то нужно выделить следующие действия, юридические значимые, опуская чисто организационные, что получается? У меня есть ЗУ, он находится у меня в собственности, на участке дом с иным имуществом. Законодатель, регулируя порядок изъятия, устанавливает следующие мероприятия: инициирование изъятия начинается с ходатайства, причем в законодательстве устанавливаются требования к этому ходатайству. Здесь обратите внимание на приказ Минэкономразвития от 23 апреля 2015 года №250[2]. Законодатель предполагает, что инициатива может исходить как от органов публичной власти, так и от частного лица. Причем перечень организаций, которые имеют право обратиться с ходатайством, установлен Правительством, и 6 мая 2012 года Правительство приняло постановление (прим. – я не нашел L), в котором принят критерий организации – либо естественная монополия, либо уполномоченная федеральным законодательством, либо являющиеся недропользователями организации могут обратиться с ходатайством, но относительно изъятия земельного участка для расположения объекта, указанного в этом постановлении правительства. Далее идет подготовительная работа, причем эта подготовительная работа включает как организационно-правовые мероприятия публичного характера, так и частного характера.
Вторые связаны с выявлением правообладателей, а публичного характера организационно-правовые работы связаны с принятием документов территориального планирования. У нас есть понятие государственная нужда, а где она может быть зафиксирована, определена? Каким актом подтверждается наличие государственной или муниципальной нужды? Законодатель устанавливает, что таким актом является документ территориального планирования. Документом территориального планирования являются, это нормы ГрК, схемы территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального образования, либо документом территориального планирования является генеральный план поселения или городского округа. Поэтому публично-правовая форма закрепления публичных нужда – это принятие документа территориального планирования.
ГрК регулирует порядок принятия документов территориального планирования, подготовку, согласование и принятие таких документов. В частности, в главе 3 ГрК вы можете найти статьи, посвященные подготовке, согласованию документа территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального образования или для сельского поселения и городского округа порядок подготовки генерального плана. Вот в этих документах закрепляется публичная нужда. Каким образом? Через определение территории зоны планируемой для размещения объекта, будь то линейный объект, будь то электростанция, будь то инфраструктура объекта транспорта (железнодорожного, автомобильного), всех объектов, указанные в постановлении правительства и ст. 49 ГрК.
Документ территориального планирования. Здесь нужно знать, что на этом этапе (этап публичного слушания) правообладатель изымаемой недвижимости может, во-первых, узнать об этом, а, во-вторых, участвовать в обсуждении этого вопроса. Норма в ГрК сформулирована таким образом, что его слово последнее. Но знание этого факта он получает. Это очень важный момент. Законодатель в данной ситуации учитывает приоритет публичных нужд над частными и говорит: нет, твое слово – последнее, но имей в виду – предполагается изъятие. Да, законодатель позволяет правообладателю недвижимости участвовать в обсуждении, представлять свои возражения, причем привлекать к оценке этого факта экспертов, за свой счет, понятно. Поэтому может быть представлено заключение академика архитектуры по оценке проектной возможности прокладки магистрали здесь, а не вон там. И это право собственника недвижимости – представить такое заключение в орган публичной власти. Орган публичной власти не обязан его принимать, но сам факт информирования о своих интересах, сам факт и форма информирования о том, каким образом правообладатель видит, что это решение нарушает его права, уже имеет значение для будущей процедуры защиты в суде.
С подготовкой, обсуждением и принятием документа территориального планирования имеют какое значение? Во-первых, в документе территориального планирования фиксируется тот факт, что есть государственная или муниципальная нужда, второй момент – через процедуру публичных слушаний заинтересованное лицо получает информацию о намерениях органа публичной власти каким-то образом решить судьбу этого земельного участка. Вспомните ст.37 ЗК – продавец обязан информировать покупателя о всех планируемых решениях относительно земельного участка. Так вот если проведены публичные слушания, а публичные слушания – это информирование о вынесении на обсуждение документа территориального планирования. Информационное сообщение вывешивается в местах публичного скопления людей, публикуется в СМИ, являющиеся официальным источником официального опубликования нормативно-правовых актов органа местного самоуправления, либо для законов и нормативно-правовых актов субъекта РФ, либо для законов РФ. Есть опубликование в газете – выписываете вы ее или нет – органы публичной власти это не волнует. Это обязанность правообладателя – действовать с определенной мерой внимательности и осмотрительности при защите прав. На этом этапе, таким образом, можно получить информацию и документ фиксирует наличие нужды.
После подачи ходатайства в орган публичной власти, заинтересованное лицо либо, если процедуру изъятия инициирует орган публичной власти, то определяется какое-то бюджетное учреждение, которое занимается выявлением лиц, заинтересованных. Кто такие лица? Это правообладатели объектов недвижимости, расположенных на изымаемой территории. Вот здесь законодатель с 01 марта 2015 года пошел кардинальным путем, внеся существенные изменения. Эти нормы стимулируют оформление документов о правах по действующему законодательству. В законе сказано так: есть срок 60 дней на выявление всех этих вещей, либо лицо, подавшее ходатайство, либо уполномоченное исполнительным органом государственной власти юридическое лицо занимается выявлением. Что такое выявление? Во-первых, это запрос в реестр о правах, о земельных участках. Реестр о правах – это единый государственный реестр прав. Реестр об участках – это кадастр недвижимости. Запрашивается информация о чем? Какие земельные участки зарегистрированы на изымаемой территории, какие права на какие объекты зарегистрированы на изымаемой территории и зарегистрированы ли вообще.
Далее, получив перечень лиц, чьи права зарегистрированы, а здесь внимание – по тому адресу, который указан правообладателем при государственной регистрации права и при кадастровом учете земельного участка, по тому адресу и направляется уведомление. Поэтому, если вы имеете земельный участок в Тмутаракани, указываете адрес, как с вами связаться, потому что, если адрес совпадает с участком в Тмутаракани, в Тмутаракань и придет письмо. Закон устанавливает срок для ответа – 5 дней. В течение этого срока вы обязаны информировать о том, что вы либо возражаете, либо какие-то мысли имеете по поводу цены (кадастровая оценка либо рыночная цена, как правильно применяется рыночная оценка). Орган публичной власти, проверяя вас, проводит и оценку недвижимости, рыночную оценку. Если есть государственная нужда и, может быть, специальная норма закона, закрепляющая, что выкуп производится по кадастровой оценке. Здесь возникает вопрос даты – на дату принятия решения об изъятии.
Для ЗУ имеет значение вид разрешенного использования земельного участка. Здесь, пожалуйста, когда принимается решение об изъятии участка под ИЖС, изымается земельный участок и он меняет вид использования и он становится участком для прокладки магистрали. Так вот оценивается исходя из вида разрешенного использования на момент изъятия, то есть как для жилого дома оценивается, а не как для постройки дорог. Вид разрешенного использования, который применяется для оценки – это тот вид разрешенного использования, который был у правообладателя на момент принятия решения.
Соответственно, оцениваетсяпо рыночной стоимости и ЗУ, и расположенное на земельном участке имущ е ство (тут какая-то тварь шуршит и ничего не слышно), статья 26 закона от 31 декабря 2014 года №499 «О внесении изменений в земельный кодекс» определяет, регулирует, в том числе, и порядок возмещения вреда при изъятии земельного участка. И здесь начинается очень интересная ситуация: имеет значение, зарегистрировано ли в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество ваше право собственности. И в зависимости от того, зарегистрировано или нет, определяется и возмещение вреда, если права не зарегистрированы, то оценивается как аренда, если права зарегистрированы, то оценивается рыночная стоимость, вид разрешенного использования учитывается при оценке как вид разрешенного использования на дату принятия решения об изъятии. А если не зарегистрировано право, то увы и ах. Если у вас зарегистрировано право ПНВ на ЗУ, но не зарегистрировано право на дом, закон выделяет тоже такой порядок – это все в главе 7.1. В случае, если у вас фактическое землепользование, а это право собственности на объекты недвижимости, которое возникло до 1991 года, это фактическое землепользование. В этом случае используются некие, скажем так, льготы, послабления, тут все равно рыночная стоимость.
При этом если у вас документы оформлены по действовавшему ранее законодательству - вы фактический землепользователь, вы не обязаны снова платить за оформление своих прав. Ст. 26 ФЗ от 31 декабря 2014 года + глава 7.1. Изымаемый земельный участок должен быть образован или сформирован и здесь, в плане правил образования, законодатель устанавливает те документы, в которых и определяется земельный участок как индивидуально-определённая вещь. Это может быть проект планировки и проект межевания, принятый с учетом схемы территориального планирования, генерального плана, в которых выделена зона, планируемая для изъятия в связи с прокладкой автомобильной дороги.
Проект межевания, проект планировки – это документы, в которых определяются границы вашего участка. Вид разрешенного использования все равно будет ИЖС, но участок уже будет числиться на этом плане. Вполне может быть, что под изъятие может попасть ЗУ, который до 01 марта 2015 года был предоставлен по процедуре предварительного согласования предоставления, тогда эта процедура называлась «предварительное согласование места размещения объекта». И в этом случае составлялся акт выбора земельного участка. Так вот такой участок тоже может попадать под изъятие. И вот в этом случае информация по границам, размере этого земельного участка берется по акту выбора земельного участка. Права лиц, получивших земельный участок по процедуре предварительного согласования предоставления, ранее называвшейся предварительное согласование места размещения объекта, указаны в ст.34 «О внесении изменений в Земельный кодекс» 171-ФЗ от 23 июля 2014 года. Там сказано следующее: в случае, если начата эта процедура, она должна продолжаться, и у правообладателя такого участка есть права на период действия решения (3 года), так вот до 01 января 2018 года они имеют право на земельный участок. В случае возмещения за ЗУ, предоставленный по такой процедуре, в ст.26 ФЗ №499 четко указано, на что имеет право правообладатель такого ЗУ.
Вот эта процедура она, в принципе, мало чем отличается, может быть только тем, что решение об изъятии действует не более трех лет после утверждения проекта планировки. Предположим, есть ЗУ с домом, гаражом, хоз.постройками. Если права были зарегистрированы и на ЗУ, и на дом, то в этом случае есть право на защиту от изъятия, потому что есть конституционные права и можно доказать при совокупности определённых условий, привлекая за свой счет экспертные организации, обосновать целесообразность или нецелесообразность прокладки этой магистрали. Здесь ситуация такая: с федералами спорить бесполезно, с региональными спорить малополезно, а вот с муниципалами можно побороться.
Поэтому, если говорить о перечне лиц, которые подали ходатайство, с естественными монополиями тягаться практически невозможно, но можно попробовать. Что касается организаций, уполномоченных федеральными законами по части автомобильной дороги, опять-таки, федеральная автомобильная дорога по любому пройдет. Действия по выявлению правообладателей выявлены на то, чтобы выяснить, зарегистрированы у меня права или нет. Если у меня права зарегистрированы, я более защищена и сдвинуть меня можно только при компенсации, а вот если у меня права не зарегистрированы, то тут имеет значение, насколько они у меня документально оформлены в соответствии с законодательством, потому что, если есть документы о правах, оформленных в соответствии с законодательством, действовавшим на дату возникновения моего права, то я тогда приравнена к собственникам, чьи права зарегистрированы по новым правилам. Почему?
Меня защищает принцип устойчивости землепользования и ст.26 499 закона содержит правило, защищающее меня именно по этой части. Там есть пункты, касающиеся именно этой ситуации. Если документов о правах и на дом нет, то здесь человек не защищен и речь идет только о социальной защите, поэтому единственное, на что будет право – это встать на учет по нуждаемости о получении какого-то социального жилья, тогда может не быть компенсации. Если человек – фактический землепользователь, вступил в право через наследство, есть решение суда или через суд можно признать, что вступил в право наследства, то лицо автоматически переходит в категорию лиц, права которых зарегистрированы и оформлены надлежащим образом, поэтому законодатель через процедуру изъятия также включает нормы, стимулирующие в добровольно-принудительном порядке оформить документы о правах на земельные участки и объекты недвижимости на них. Тогда есть вероятность получить компенсацию, потому что возмездность – это основной принцип изъятия. В принципе, нормы, касающиеся возможности обращения в суд, это норы ГК, если не может быть достигнуто соглашение, то изъятие будет в судебном порядке. Таким образом, можно сформулировать примерно такие правила изъятия:
1) изъятие производится на основании документов территориального планирования и документов по планировки территории (это основное правило). И если вам направляется извещение об изъятии земельного участка, тот вы всегда имеете право на то, чтобы увидеть документ, подтверждающий наличие государственных нужд. Нужно обратиться с заявлением в орган градостроительства и архитектуры или орган, осуществляющий ведение информационной системы обеспечения градостроительное деятельности, получаете информацию, что же там на самом деле есть.
2) зависимость порядка изъятия от записи в ЕГРП и записи в кадастре о ЗУ. Так вот упрощенный порядок изъятия при отсутствии сведений о правах. Орган исполнительной власти имеет право, если хотите в упрощенном порядке изъять земельный участок). Если право зарегистрировано в ЕГРП, а участок изымается, то орган исполнительной власти в этом случае направляет его (решение наверное) в регистрирующий орган, мне, а если не получается – в суд. Если же мои права не зарегистрированы, исполнительный орган гос власти решение об изъятии направляет в налоговый орган, подает заявление в регистрационные орган о регистрации права собственности на этот участок, чтобы начать дальнейшую процедуру по изъятию.
3) не может быть изъят участок свободный (без недвижимости и не предоставленный никому). Потому что он и так находится в государственной собственности и его нужно просто предоставить для конкретных государственных нужд, это будет уже не изъятие.
Момент прекращения права при изъятии зависит от регистрации прав на земельный участок в ЕГРП. С момента внесения записи о переходе права и с момента внесения записи о регистрации права публичной собственности. То есть, если права не зарегистрированы, в налоговый орган направляется решение об изъятии, а в регистрационный орган подается заявление о регистрации публичной собственности. Нужно прочитать главу 7.1 и найти подтверждение сказанному.
Правообладателю недвижимости, у которого права не зарегистрированы, закон предоставляет пять дней для того, чтобы представить в орган исполнительной власти те документы, которые у него есть. Если он расписался на уведомлении и в течение пяти дней ничего не предоставил, то будет прекращение права. А если направили уведомление, а лица по этому адресу нет, его никто не будет объявлять в федеральный розыск. Не пришел в течение пяти дней – твои проблемы. Необходимо сообщать сведения о контактах в регистрационные системы. В этом случае вы будете защищены от неполучения информации. Если будет доказано, что в регистрационной системе вы оставили контакты, а по этому адресу вам ничего не пришло, а пришло по адресу земельного участка, то тогда можно оспорить. Поэтому все, что делает собственник информирования о себе, имеет правовое значение. Основная обязанность собственника – это не нарушать права других. И первая обязанность собственника – это знать свои права.
Это все, что важно в части изъятия земельного участка, как способа прекращения права при отсутствии неправомерных действий. Это административный способ прекращения права, он может быть, как добровольным, так и принудительным(принудительный – в судебном порядке). Лицам, не информировавшим в срок, установленный законом, о наличии у них надлежащим образом оформленных документов, может быть упрощен порядок прекращения их права. Их право не прекратится, просто будет зарегистрировано право публичной собственности на этот ЗУ, а по закону о государственной регистрации регистрационная запись является единым доказательством существования права, и в этом случае лицо, извещенное и не явившееся, должно будет избирать соответствующий образ защиты, без юриста, если само лицо не обладает юридическими знаниями, это сделать будет проблематично. Относительно способов защиты права собственности, это курс магистерский. В этом случае закон позволяет на незарегистрированное право наложить лапу публичную, а публичная снимается очень сложно, если ее вообще возможно снять. Это даже не лапка, это лапа. В ЗК главу про основания прекращения права читать, излагать нормы ЗК излишне, надо читать. Особенности как раз в изъятии, они самые важные.
Прим. далее идет другая тема, а в слайдах есть и про изъятие вследствие неправомерных действий. Они будут ниже: