Первый способ, согласно нашей классификации, – это собственные акты Президента РФ. Как правило, речь идет о его указах, в которых проявляют себя «скрытые» полномочия, легитимированные «по умолчанию»[33]. К их числу относятся, прежде всего, указы, которые компенсировали отсутствие еще не принятых федеральных законов. В основном такие указы появлялись в 1994-96 годах, хотя есть и более поздние акты. Для этих указов характерно наличие – либо в преамбуле, либо в заключительных положениях, либо в отдельных пунктах – фразы «впредь до принятия федерального закона»[34]. Приведем в качестве примера следующие указы Президента РФ (некоторые из них, правда, уже отменены)[35]:
- «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994 г. № 1226;
- «О взаимном представительстве Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации» от 15 августа 1994 г. № 1688;
- «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» от 21 ноября 1994 г. № 2093;
- «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» от 17 февраля 1995 г. № 161;
- «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 305;
- «О мерах по улучшению условий проживания престарелых и инвалидов в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания населения» от 29 января 2000 г. № 115;
- «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» (п.4) от 4 ноября 1994 г. № 2063;
- «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации» от 27 мая 1996 г. № 784;
- «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» от 16 апреля 1996 г. № 564;
- «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885.
Если проанализировать эти акты, одни из них можно, видимо, счесть реализацией функции главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействию органов государственной власти; другие – гарантирования прав и свобод человека и гражданина, а вот остальные сложно отнести к реализации какой-то из президентских функций (к таким указам, например, относятся указы «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации», «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы», «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и др.). На наш взгляд, вопросы, регулируемые данными указами, должны регулироваться законами или, напротив, постановлениями Правительства. Тем не менее, такие указы были изданы, действуют и никто из властных институтов не заявлял о вторжении в свою компетенцию.
Известны, однако, и указы, в которых нет упоминания, что они действуют впредь до принятия соответствующего закона, и в то же время их соответствие Конституции РФ, не очевидно. К таким актам можно отнести, например, Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. № 1176 и Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004г. № 314 (последний известен тем, что он, как принято считать, положил начало административной реформе). В соответствии с ч.1 ст.112 Конституции РФ Президент утверждает по представлению Председателя Правительства только структуру федеральных органов исполнительной власти. А если основываться на Постановлении Конституционного Суда РФ[36], то понятия «система» и «структура» в отношении органов исполнительной власти различаются между собой, хотя и взаимосвязаны: «Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий», а понятие «система» означает виды этих органов, поскольку, как сказано в Постановлении КС РФ, «в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов».
Интересно, что не только в указах Президента могут реализовываться «скрытые» полномочия, но и в его, так сказать, «аппаратных» документах. Это – самая закрытая, но очень важная часть президентской компетенции, с помощью которой совокупный государственный аппарат и аналитическое сообщество судят о реальной направленности президентской деятельности, о степени его аппаратной силы, о пределах «свободы действий» для самой бюрократии и т.п. «Аппаратные» документы – это поручения, резолюции на документах[37], которые, впрочем, тоже можно отнести к разновидности поручений, устные указания, даваемые как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах.