Кейс 3
Швейцарская конфедерация дает возможность изучения и анализа децентрализованной системы государственного управления с исключительно высоким уровнем децентрализации и широкой автономией субнационального уровня.
Швейцария считается успешным государством с развитой инфраструктурой и высоким качеством публичных услуг. Она занимает, вместе со Скандинавскими государствами, одно из первых мест в Европе по степени удовлетворенности граждан качеством жизни и деятельностью управляющей системы, уровнем развития демократии. За это отвечают политическая система, а также в значительной степени системы администрирования.
При определении основных характеристик устройства конкретного государства большое значение имеют различные факторы: история формирования государства, структурные и социо-культурные факторы (небольшой масштаб страны, конфессиональные и языковые различия отдельных территорий), осознанные политические решения и целеполагание. Для формирования Швейцарии как национального государства решающую роль сыграло то, что в отличие от монархий, в Швейцарии никогда не существовала центральная власть, а само формирование шло снизу вверх. Попытка объединения в рамках Республики Гельвеция (1798-1802гг.) закончилась неудачей, но уже в 1848 году в результате принятия федеральной Конституции было создано национальной государство. При его создании главными целями были: способность противостоять как целостность другим государствам, защищать интересы Швейцарии во внешних отношениях, обеспечивать внешнюю безопасность страны и утверждать ее независимость. К этому добавлялись внутренняя безопасность, включающая обеспечение законности и правопорядка, а также отчетливо сформулированная задача достижения всеобщего благосостояния и общая компетенция федерального уровня решать «общественные задачи».
Первый этап процесса развития в Швейцарии после принятия Конституции можно сравнить с формированием Европейского Союза, т.к. он был направлен на формирование единого экономического пространства: были упразднены таможни между кантонами, а также введена единая валюта. Только позже началось движение к государству, предоставляющему услуги, и формированию общенационального самосознания. Происходившая централизация вызывала отрицательную реакцию многих кантонов, в результате чего им была по-прежнему гарантирована широкая юрисдикция и основная часть налоговой деятельности, управление полицией, полномочия в сфере развития транспорта, образования и конфессиональных вопросах. Кроме того, кантонам было предоставлено право оказывать влияние на политику федерального центра через вторую палату парламента – Совет сословий, в который каждый кантон направлял двух человек.
Двухпалатный парламент создает коллегиальный орган – правительство из 7 человек с ежегодно сменяющимся президентом, который выбирается членами правительства из своего состава.
С самого начала, практически, Швейцария развивалась как демократическое государство. Ценой возможности объединения стали ярко выраженный федерализм и слабость центральной власти. Остаточные полномочия по-прежнему остаются за кантонами. Это означает, что любое расширение центральной власти требует согласия избирателей и кантонов. При создании государства эта модель была данью католическим кантонам ‒ противникам создания единого государства, их мнение учитывается и в современных условиях.
Наряду с федерализмом, вторым основополагающим элементом швейцарского государства является прямая демократия. На федеральном уровне уже в 1848 году в Конституции содержалось положение о необходимости референдума при любом изменении Конституции и достаточно сложная процедура требования принятия полностью нового конституционного документа. Поправки к Конституции 1874 года ввели факультативное применение референдума при принятии законов. Наиболее значимыми изменениями последних лет является распространение обязательного проведения референдума на нормы, связанные с внешнеполитической деятельностью, что отражает важность международных договоров и взаимодействий. Оборотной стороной широкого использования референдумов при принятии решение является достаточно медленное развитие в Швейцарии социального государства. Процесс принятия решений занимает большой период времени, т.к. в нем принимают участие граждане.
Применение форм прямой демократии имеет ряд важных последствий: оно способствует включению важнейших политических сил в ответственность правительства и создает, таким образом, третий основной элемент швейцарской системы – демократию консенсуса (конкордансную). Референдум дает возможность различным группам интересов, партиям и другим объединениям провалить нежелательные поправки в законы и Конституцию. Чтобы предотвращать подобные прецеденты, крупные партии, входящие в правительство привлекаются к разработке законопроектов и в этом случае, как минимум, по моральным соображениям должны поддержать их. Также предпринимаются усилия по включению предложений противников конкретного закона в законопроект, что делает его принятие на референдуме более вероятным.
Формы прямой демократии ведут в целом не только к тому, что политика в большей степени ориентируется на «волю избирателей», но и делает «волю народу» более значимой для деятельности административного аппарата. Кроме того, вхождение в правительство различных партий (консенсусная демократия) делает необходимым для чиновников искать поддержку различных проектов не только у представителей своей партии, но других политических сил.
Не меньшее значение имеют для функционирования системы управления в Швейцарии федерализм и муниципальная автономия вместе с приверженностью к принципу субсидиарности. Вместе они ведут к формированию горизонтальной и вертикальной сегментации. Она позволяет лучше учитывать социальные и культурные различия и создавать более однородные единицы низших уровней. Следствием этого является деление небольшого государства на еще меньшие территориальные единицы, которые являются исключительно разнообразными. В связи с такими особенностями швейцарской системы многие задачи должны решаться через корпоративные объединения различных уровней, что делает естественным отсутствие профессиональных управляющих субъектов во многих сферах и требует самодеятельных объединений, которые решают эти задачи совместно с коммерческими организациями.
Уже в XIXвеке при всем свободомыслии, государство в Швейцарии не было только «ночным сторожем», т.е. отвечало не только за создание условий для развития экономики, инфраструктуру и условия для свободного товарообмена и использования рабочей силы. Демократы и радикалы, в противовес либералам, продвигали в отдельных кантонах социальную политику «выравнивания» в сфере финансов и налогов для создания бесплатных народных школ и кантональных банков, предоставлявших дешевые «народные кредиты», таким образом усиливая влияние государства с целью достижения социальной справедливости и предоставления дополнительных услуг. В конце столетия, в связи с экономическим кризисом, федеральный уровень усиливает влияние на развитие экономики: принимается ряд законов в этой сфере (нормы в сфере ценных бумаг, нормы защиты промышленных и торговых марок, нормы в сфере авторского права, патентное право на изобретения), кроме того предпринимается ряд усилий для защиты групп работников, подвергающихся наибольшим рискам (закон о фабриках, поддержка ремесленного и промышленного профессионального образования, поддержка сельского хозяйства).
С достаточно раннего периода в Швейцарии большую роль играют экономические союзы. Они даже добиваются финансовой поддержки их генеральных секретариатов федеральным центром. В дальнейшем взаимосвязь государства и экономики усиливается, государство выделяет субвенции и поддерживает отдельные отрасли. Экономические союзы становятся в ряде случаев проводниками государственной политики. Особенно интенсивно этот процесс протекает во время и после Второй мировой войны.
Еще одной характерной особенностью швейцарского государства и административной системы является система «добровольной деятельности». В связи с небольшим масштабом многих публичных органов деятельность в них осуществляется не профессиональными политиками, а на общественных началах или как дополнительная деятельность. Осуществляющие ее люди также занимаются основной профессиональной коммерческой деятельностью. Часто в муниципалитетах такую деятельность осуществляют избираемые должностные лица. К ним добавляются многочисленные консультативные, а также имеющие право принятия решений внешние по отношению к административным структурам комиссии.
Успехи такого маленького государства как Швейцария всегда вызывают вопросы. Многие объясняют эти достижения тем, что маленькие государства Европы добиваются серьезных результатов за счет своей способности адаптироваться к изменениям в экономике, тщательно соблюдая баланс между экономической гибкостью и политической стабильностью. Само понятие «маленькое государство» относительно: Швейцария имеет территорию 42тыс.кв.км (17,1млн кв.км РФ), население – 8млн (145млн РФ). При этом страна является одним из основных европейских и мировых финансовых центров, швейцарские банки известны во всем мире своей надежностью. Имея небольшое население, страна нуждается в иностранной рабочей силе, однако, в общественных дебатах мигранты рассматриваются как нежелательные конкуренты на рынке труда. В сентябре 2014 года референдум одобрил ограничение массовой миграции. Несмотря на свой размер, Швейцария является мультилингвистическим государством: 65% населения говорят по-немецки, 20% – по-французски, 5% ‒ по-итальянски, меньше 1% – на ретороманском диалекте. При этом статус последнего приравнен к остальным лингвистическим группам.
В условиях отсутствия природных ресурсов Швейцария во многом зависит от своих европейских соседей, экономика страны ориентирована на высокие технологии и экспорт данной продукции. Тщательно выстраиваются отношения с ЕС, членом которого страна не является.
Большое значение для развития Швейцарии являются вопросы науки и образования. Швейцарские университеты занимают почетные места в международных рейтингах: Швейцарский федеральный технологический институт в Цюрихе в 2015-16гг. стал 9 и 1 среди университетов стран, где говорят не на английском языке.
Вопросы и задания:
1. Ознакомьтесь с представленным материалом.
2. Соберите дополнительный материал по организации государственного управления в Швейцарии.
3. Выделите особенности Швейцарской конфедерации, затрудняющие формирование общей политики для всей территории государства. Выделите сферы, где это затруднено максимально и определите причины.
4. Сформулируйте права кантонов и коммун, способствующие возможности выработки и реализации ими собственнойполитики.
5. Обоснуйте взаимосвязь между языковыми характеристиками отдельных кантонов и моделью их взаимоотношений с коммунами.
6. Выявите степень влияния широко используемых в стране форм прямой демократии на полномочия различных уровней управления.