Введение
Процесс регулирования и развития, а также состояние современной правовой базы контрольно - счетной деятельности до сих пор не отвечают потребностям экономического развития страны и ее регионов. Это выражается в первую очередь в отсутствии необходимых правовых актов и несогласованности имеющихся, в противоречивости содержащихся в них норм и нечеткости формулировок прав и обязанностей, принципов и дефиниций.
Эти явления продолжают иметь место даже в условиях увеличивающегося количества нормативных актов, так или иначе затрагивающих или касающихся вопросов контрольно-счетной деятельности. По утверждению A.M. Тарасова, «на федеральном уровне принято более 260 различных нормативных правовых актов, в частности, законов Российской Федерации, указов Президента РФ постановлений, распоряжений Правительства РФ, в которых определены субъекты, объекты контроля. их цели, задачи, права, обязанности, функции. Это свидетельствует об их многочисленности». Наблюдается парадокс, суть которого заключается в том, что количество нормативных актов растет, а качество правового регулирования падает.
В связи с этим возникает необходимость выявить причины, устранить их и предложить более эффективные модели и варианты правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности. Объективности ради следует подчеркнуть, что аналогичные картины наблюдаются не только в сфере правового регулирования контрольной деятельности, но и в других сферах. Однако это не освобождает от обязанности решать обозначенную проблему.
Необходимость теоретической концепции финансового контроля в государстве
В последние годы идет интенсивное обсуждение вопросов создания механизмов контроля над финансовыми потоками и распоряжением собственностью на уровне муниципальных образований, процесс юридического оформления которых в стране еще не завершен.
Существующая в стране система органов и служб, на которые возложены функции финансового контроля, не отвечает требованиям и условиям дальнейшего экономического развития государства. Наблюдается разобщенность и несогласованность во взаимодействии различных контролирующих инстанций, что приводит, с одной стороны, к дублированию и параллелизму в осуществлении контрольных проверок, с другой — к тому, что отдельные получатели бюджетных средств длительное время не подвергаются финансовому контролю. В результате создаются благоприятные условия для нарушения принципов и правил финансового контроля, для совершения финансовых правонарушений и безответственности лиц, их совершивших.
В связи с этим мы разделяем мнение В. В. Бурцева о том, что «отсутствие обшей для всех ветвей власти единой концепции Г'ФК в Российской Федерации, неразработанность основных направлений формирования методологической базы и методического обеспечения контроля, неурегулированность многих организационных вопросов взаимодействия и координации контрольных органов, неразработанность основных направлений развития внутреннего, ведомственного и регионального контроля (контроля на региональном уровне), отсутствие единого подхода к основным понятиям ГФК и многое другое (споры по поводу определения основных субъектов ГФК — «межведомственная борьба», — отсутствие концепции стандартизации ГФК и т. д.) не позволяет придать нормативному обеспечению ГФК в системе исполнительной власти цельный, системный и завершенный характер».
Необходимо добавить, что перечисленные аргументы в равной степени относятся не только к контролирующим структурам в системе исполнительной власти, но обнаруживаются и в регулировании деятельности органов независимого финансового контроля, и, может быть, даже в большей степени в силу его молодого возраста в современной России.
Таким образом, становится очевидным, что в юридической литературе проблема правового регулирования организации и деятельности органов ГФК в настоящее время стоит необычайно остро. Ученые озабочены тем, что контрольная деятельность в России дезорганизована и малоэффективна. Законодательная база финансового контроля еще не сложилась. Она представляет собой хаотичный и спонтанный конгломерат разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в более или менее организованную систему. Даже официальная концепция осуществления ГФК в России лосих пор не сформулирована.
Как справедливо отмечает по этому поводу Н. Д. Погосян, «государство не предприняло практически никаких усилий для изменения форм и методов осуществления государственного контроля» |6).
Поэтому первоочередной задачей предлагается разработка и принятие на уровне постановления Государственной Думы или указа Президента Российской Федерации общефедеральной концепции государственного контроля. Составной частью и продолжением этой концепции должны стать основополагающие теоретические положения, предназначенные для осуществления региональной контрольно-счетной деятельности субъектов Российской Федерации.
С учетом изложенного становится очевидной необходимость теоретического обоснования концепции финансового контроля в государстве в целом, а также в его субъектах, которая должна основываться на постулатах контрольной политики России и служить основой для формирования и совершенствования -законодательной базы контрольно-счетной деятельности. Особое звучание эта проблема приобретает в субъектах страны.
Уже неоднократно поднимался вопрос о разработке концепции контрольной деятельности в разных ее вариациях. Как было сказано ранее, В. В. Бурцев указывает на необходимость разработки концепции ГФК: «необходим документ, комплексно и системно решающий все основные вопросы ГФК, правовое обеспечение которых в действующих нормативно-правовых актах отсутствует либо разработано л ишь частично» |7|. В ином, обобщенно-расширенном варианте идея концептуального обеспечения высказана A.M. Тарасовым. «Таким образом, пишет автор, в настоящее время накопился комплекс проблем, связанных с недостатками в обеспечении эффективного государственного контроля, в том числе обусловленных отсутствием базового Федерального закона «О государственном контроле в РФ», а также «Концепции о государственном контроле в РФ» |8|.
Обсуждаются также вопросы концептуального обеспечения системы нормативно-правовых актов о ГФК и другие аспекты концептуальной проблематики. Таким образом, мы имеем дело с несколькими видами концепций. Применительно к контрольной деятельности речь идет о концепции государственного контроля в широком смысле этого слова и о концепции ГФК. Продолжая этот ряд, необходимо дополнить его предложением о разработке концепции правового регулирования и осуществления региональной контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, поскольку она имеет весьма существенные особенности и отличительные черты не только в сравнении с федеральным уровнем, но и в отдельных субъектах России.
Следует отмстить, что в настоящий момент уже разработаны концептуальные основы в различных сферах управленческой жизни. Правительством РФ принимались определенные меры и по разработке концепции государственного контроля еще в 1997 - 1998гг. Однако они не были доведены до конца. Вместе с тем данный вопрос по-прежнему не утрачивает своей актуальности.
В этой связи мы согласны с мнением Ю. А. Тихомирова о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном контроле в РФ», поскольку именно в нем найдут отражение нормы о региональной контрольно-счетной деятельности ранее, чем в других федеральных законах. A.M. Тарасовым обоснованы и достаточно подробно охарактеризованы основные положения концепции государственного контроля, которая построена на сравнительно-сопоставительном анализе различных институтов власти, наделенных контрольными полномочиями. При разработке концепции и проекта Федерального закона «О государственном контроле в РФ» целесообразно учесть ряд общих положений (требований), таких как:
1) правовые, организационные и методические основы функционирования системы государственного контроля (данный пункт вряд ли следует предлагать в качестве требования, подлежащего учету, поскольку сама концепция должна содержать такие основы, поэтому ее формирование и есть не что иное, как создание таких основ);
2) приоритеты развития и совершенствования государственного контроля в части оптимизации механизма координации и взаимодействия всех элементов системы госконтроля;
3) создание действенного правового и организационного механизма взаимоотношений государственных контрольных органов с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, налоговыми, финансовыми и правоохранительными органами исполнительной власти (данная позиция нуждается в более масштабном подходе, она должна быть сориентирована и на другие государственные органы);
4) определение общих и частных процедур административного и финансового контроля с учетом таких норм контроля, как проверка, ревизия, инспектирование, надзорные мероприятия (представляется недопустимым упускать из виду процедуры другой отраслевой направленности, а также процессуальное обеспечение других видов финансового контроля, применяемого в 1хэсударствс);
5) исторический опыт государственного контроля в России и апробированный опыт зарубежных стран;
6) конкретное и научно обоснованное применение правовых и других терминов и понятий, связанных с контрольной деятельностью.
Последние два пункта возражений не вызывают. Кроме перечисленных обстоятельств цитируемый автор предлагает при формировании концепции учесть признаки, принципы, функции, задачи и цели государственного контроля, т.е. все, что касается его содержания. Однако предлагаемая конструкция концепции не охватывает некоторых сущностных моментов, от которых зависят эффективность и качество контрольной деятельности и потому нуждается в совершенствовании.
Следует также отмстить, что, хотя фрагменты концепции, предлагаемой А. М. Тарасовым, предназначены для общего государственного контроля, они не охватывают своим содержанием всех видов контроля, которые предварительно были описаны автором, и потому концепция в целом не может претендовать на завершенность.
В отличие от A.M. Тарасова. В. В. Бурцев обосновывает методологию формирования правовой концепции государственного финансового контроля, задачами которой, по мнению автора, являются:
• определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;
• разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.); определить организационную структуру системы ГФК;
• определить органы правового регулирования ГФК. их права и обязанности; определить субъекты права ГФК;
• определить предмет, отношения регулирования, пели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;
• определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
• определить порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;
• разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК (учет, инкорпорация - издание сборников и т.д., консолидация);
• отметить основные аспекты взаимосвязи правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями прапа.
Кроме того, В. В. Бурцев называет требования, которым должна соответствовать система нормативных актов о ГФК, которые в совокупности имеют в своей основе институциональные характеристики ГФК. Главная идея, которая заложена в суждениях данного автора, состоит в том, что он предлагает обособить нормативно-правовой массив, предназначенный для регулирования государственного контроля, в самостоятельное правовое образование, применяемое на собственном автономном правовом пространстве. И хотя автор ведет речь преимущественно о федеральном законе, но, судя по формулировкам целей и задач правового регулирования и определения значения этого закона, цель преследуется более масштабная, нежели всего лишь закон. И сам автор это подтверждает, говоря, что его цель - «установление нормативной основы (фундамента) функционирования, развитая и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах. обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и роста благосостояния граждан».
Третья позиция - представлена суждениями Е. Н. Синевой, которые не имеют принципиальных отличий от приведенных ранее, а отличаются лишь более углубленной характеристикой отдельных концептуальных положений и меньшей схематичностью изложения. Не умаляя значения приведенных мнений, необходимо сформулировать и предложить иное видение обозначенной проблемы.
Обоснование научной концепции контрольно-счетной деятельности на региональном уровне должно быть сориентировано как на создание единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации, включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, так и на разработку и принятие федерального и региональных законов о ГФК. Разработка концепции именно по этим двум магистральным направлениям способна обеспечить организацию действенного финансового контроля не только за своевременным формированием и поступлением доходной части бюджета, но и за правильностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью на всех уровнях хозяйствования.