Примерная структура местной администрации
Общие подходы к формированию структуры местной администрации
В структуру местной администрации городских округов и муниципальных районов обычно входят:
· глава администрации;
· заместитель (заместители) главы, один из которых может быть первым;
· отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями муниципального хозяйства (например, ЖКХ, культура и т.д.);
· функциональные структурные подразделения, охватывающие определенную функцию для всей администрации (экономическая служба, финансовая, правовая, по управлению муниципальным имуществом и пр.);
· территориальные органы, создающиеся в районах крупных городов или в населенных пунктах, в совокупности составляющие городское или сельское поселение;
· аппарат местной администрации, обеспечивающий ее деятельность (юридический отдел, кадры, бухгалтерия, делопроизводство и др.);
· вспомогательные службы, обеспечивающие содержание помещения, водители, уборщица и т.д.
Законодатель в части 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ закрепил лишь правовую норму о том, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, а возможность более детальной регламентации соответствующего вопроса предоставил представительному органу муниципального образования.
Под формированием структуры местной администрации понимается образование комитетов, отделов, служб и других структурных подразделений и наделение их собственной компетенцией в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования для местной администрации в целом. При формировании структуры местной администрации необходимо учитывать:
· особенности конкретного муниципального образования (его величина, плотность населения, особенности организации предоставления услуг и т.п.);
· перечень вопросов местного значения, установленный для соответствующего типа муниципального образования, иных установленных в уставе вопросов, наличие переданных государственных полномочий и т.п.;
· степень развитости различных форм самоорганизации населения, способных участвовать в решении вопросов местного значения.
При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:
· целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;
· избежание дублирования и параллелизма;
· полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;
· результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;
· достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;
· системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;
· структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;
· эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;
· недопущение принципа создания структур «под людей»;
· унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.
Приходится констатировать, что на практике данные принципы реализуются далеко не всегда. Трудно объяснимым с точки зрения сегодняшних реалий является, к примеру, существование наряду с комитетами (отделами) по экономике комитетов (отделов) по промышленности, либо по инвестиционной политике, по ценовой политике, по потребительским рынкам и т. п. Нередко в администрациях можно встретить две-три структуры, в сферу ответственности которых входят вопросы строительства. А такие существующие практически во всех администрациях структуры, как отделы жилищно-коммунального хозяйства, представляют собой с точки зрения своих функций скорее диспетчерские службы, свойственные предприятиям ЖКХ, но никак ни органу публичной власти, каковым является местная администрация.
Структура местной администрации для поселений различных размеров
Глава и заместители главы администрации. Местной администрацией руководит глава местной администрации, который либо является главой муниципального образования, либо назначается на должность по контракту (ч.1 и 2 ст. 37 ФЗ). Для организации деятельности главы в местной администрации может быть предусмотрена должность секретаря, который занимается делопроизводством. В крупных поселениях допустимо наличие секретариата. В небольших поселениях функции секретаря главы могут быть возложены на специалиста, курирующего общие вопросы, делопроизводство и ведение архива. При наличии в структуре администрации заместителя главы возможно поручить секретарю главы выполнять секретарские функции и для заместителя.
В более крупных поселениях (более 3000 человек) вводится должность заместителя главы администрации. Распределение функций между главой администрации и его заместителем может быть организовано по-разному. Глава может напрямую отвечать за важнейшие направления – экономический и финансовый блоки, планирование развития. Кроме того, возможна структура, при которой напрямую главе подчинены все специалисты, занимающиеся организационными и административно-хозяйственными вопросами. Заместитель главы может курировать вопросы управления имуществом и предоставления муниципальных услуг либо отвечать и за социальные вопросы.
В поселениях с численностью населения свыше 5000 человек может быть введено две должности заместителя главы поселения, один из которых является первым. Возможно следующее распределение обязанностей между двумя заместителями главы: первый заместитель отвечает за управление имуществом и предоставление муниципальных услуг, второй – за социальные вопросы либо за социальные и организационные вопросы.
В крупных поселениях с численностью населения свыше 10 тысяч жителей, в которых администрации реализуют большой объем полномочий, представительным органом поселения может быть установлено три должности заместителей главы администрации, как правило, курирующих соответственно вопросы развития, вопросы текущего состояния и вопросы обеспечения деятельности и взаимодействия; один из заместителей при этом одновременно является первым заместителем главы администрации поселения с соответствующими полномочиями.
В отношении переданных государственных полномочий (при их наличии) представляется, что эти вопросы могут курировать сам глава либо его заместитель, либо специальный сотрудник (в более крупных поселениях).
Следует избегать практики создания дополнительных должностей заместителей главы не с целью решения задач, а «под определенную личность». Это приводит к разрастанию управленческого аппарата, дублированию функций, следствием чего является снижение эффективности работы всей администрации и дополнительное необоснованное расходование бюджетных средств.
Структурные подразделения местных администраций. Для структурных подразделений местных администраций наиболее адекватным наименованием является «отдел» (в средних и крупных поселениях). Представляется, что термины «управление», «главное управление», «департамент» более присущи органам государственной власти (министерствам, областным правительствам или администрациям субъектов РФ) и не должны быть рекомендованы для применения на муниципальном уровне.
Следует отметить, что на практике в местных администрациях численность сотрудников отделов обычно весьма невелика (порой 2-3 человека), хотя специалисты считают, что численность самостоятельного отдела должна быть не менее 10 единиц. Поэтому для небольших поселений мы рекомендуем в структуре администрации предусматривать преимущественно специалистов, отвечающих за конкретные блоки вопросов, и не создавать без надобности отделы. В противном случае происходит необоснованное увеличение численности руководящего состава. Кроме того, зачастую многие начальники отделов выполняют фактически функции специалистов, в их деятельности отсутствует работа по принятию управленческих решений, а именно это является основным содержанием функций любого руководителя.
Для решения вопросов местного значения поселений в местной администрации должны существовать подразделения (либо соответствующие специалисты):
· по экономике, стратегическому развитию и муниципальному имуществу,
· по финансам,
· по муниципальному хозяйству, по социальным вопросам,
· по организационным вопросам.
Укрупненно сферы деятельности подразделений муниципальных администраций могут быть представлены следующим образом.
Подразделение по экономике и стратегическому развитию курирует следующие блоки вопросов: социально-экономическое развитие, прогнозирование и стратегическое планирование, планирование застройки, землеустройство и контроль использования земель, а также отношения, связанные с управлением муниципальным имуществом, развитием предпринимательства, формированием благоприятного инвестиционного климата и т.д.
Финансовый отдел является одним из основных участников бюджетного процесса. К его полномочиям относится формирование проекта бюджета, участие в подготовке основных документов, необходимых для составления проекта бюджета (реестра расходных обязательств, перспективного финансового плана и т.п.); исполнение бюджета, контроль исполнения бюджета и т.п.
Подразделение по муниципальному хозяйству отвечает за оказание коммунальных услуг, предоставление социального жилья малоимущим, транспортное обслуживание, дорожное хозяйство, связь, общественное питание, торговлю и бытовое обслуживание. Кроме того, в сферу ответственности данного подразделения входят вопросы благоустройства, озеленения, сбора и вывоза бытовых отходов, места захоронения и ритуальные услуги.
Подразделение по социальным вопросам курирует опеку и попечительство, развитие культуры, библиотечное обслуживание, физкультуру и спорт, организацию массового отдыха.
Подразделение по организационным вопросам по существу организует функционирование всех подразделений местной администрации. Здесь решаются правовые вопросы, регулируются хозяйственно-организационные отношения, принимаются решения по кадровым вопросам, а также осуществляется связь местной администрации с прочими органами местного самоуправления, в первую очередь с представительным органом. Это подразделение отвечает также за связь с общественностью и СМИ, за информационную работу. Здесь же ведутся делопроизводство и формирование архива. В крупных поселениях в компетенцию данного подразделения могут быть переданы вопросы чрезвычайных ситуаций и первичной пожарной безопасности.
Исполнение переданных государственных полномочий, в зависимости от их характера, может быть организовано по-разному. Данные функции может взять на себя глава администрации либо его заместитель, для решения данных вопросов может быть введен отдельный специалист (либо несколько специалистов) или реализация государственных полномочий, с учетом их специфики, может быть разделена между различными специалистами в составе местной администрации.
Описанные выше предложения о распределении задач между теми или иными структурными подразделениями администраций поселений касаются в первую очередь средних и более крупных поселений. Что касается небольших поселений, то вместо указанных подразделений местной администрации, будут, как правило, работать отдельные специалисты. Более того, в сельских поселениях до 3000 жителей наличие в структуре администрации отдельного специалиста по каждому из перечисленных вопросов является и невозможным (в первую очередь по финансовым соображениям), и нецелесообразным.
На практике данная проблема может решаться по-разному. Одна из возможностей – одному специалисту вменяется в обязанность ведение нескольких вопросов одновременно. Например, объединяются функции специалиста по муниципальному хозяйству и по социальной поддержке населения. Глава местной администрации может взять на себя экономические вопросы и вопросы стратегического развития.
Эффективной является также кооперация между несколькими соседними поселениями либо всеми поселениями в составе муниципального района с целью привлечения отдельных специалистов (таких как бухгалтер, землеустроитель) для работы одновременно в нескольких поселениях. Это позволит существенно сэкономить средства, а также обеспечить необходимый уровень квалификации специалистов.
На рисунках 2-5 предложена примерная структура администраций поселений – с численностью до 1000 чел., от 1000 до 3000 чел., от 3000 до 5000 чел. и свыше 5000 человек. При этом следует иметь в виду, что данные предложения носят рекомендательный характер.
В каждом конкретном случае решение на местах должно приниматься с учетом как соображений эффективности и целесообразности, так и сложившихся традиций.