Введение
В юридической литературе термин бикамерализм используется достаточно редко, как правило, исключительно в системе конституционного права, в рамках теории парламентаризма и относится к узкой сфере исследований. В большой юридической энциклопедии бикамерализм – двухпалатная система, т.е. структура общенациональных парламентов, при которой они состоят из двух палат, как правило, формирующихся по-разному и обладающих разной компетенцией. При этом нижние палаты всегда избирается непосредственно населением. Верхние формируется различными способами – путем непрямых выборов (Франция, Австрия, ФРГ) или в порядке прямых выборов (США, Италия, Япония). В некоторых странах верхние палаты формируются по наследственному признаку (Великобритания), либо члены их назначаются главой государства (Канада). Иногда применяется смешанный порядок. К кандидатам в депутаты верхних палат предъявляются, как правило, более высокие требования.
Федерализм и бикамерализм
Существующие в настоящее время парламентские системы свидетельствуют о многообразии способов комплектования вторых палат высших представительных и законодательных органов с участием избирательного корпуса. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Например, было бы логично предположить, что в федеративных государствах должен превалировать принцип прямых выборов членов второй палаты, обеспечивающий наиболее непосредственное представительство регионов субъектов Федерации в общенациональных органах власти. Однако опыт ряда федераций, таких, в частности, таких как Австрия и Россия, свидетельствует об обратном. Между тем, в унитарных Польше, Японии, Чехии вторые палаты избираются непосредственно населением. Порядок формирования второй палаты также не связан ни с формой правления, ни с системой выборов депутатов первой палаты. Скорее, выбор того или иного способа диктуется целым рядом обстоятельств: опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политической культурой и политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли второй палаты и ее места в государственном механизме, а также исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений относительно конституционного дизайна государства.
10 декабря 2008 года Президент России Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект, призванный изменить существующий порядок формирования Совета Федерации. Напомним, в ходе послания Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. президентом страны было предложено отменить введенный с 2007 года «ценз оседлости».
Законопроектом предлагается исключить из части второй статьи 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» такое требование к кандидату для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации, как необходимость его проживания не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение). Законопроектом предусматривается, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В соответствии с законопроектом избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан сложить полномочия депутата.
Примечательно, что федеральный закон о новом порядке формирования верхней палаты российского парламента, был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в кратчайшие сроки и в настоящее время уже подписан Президентом РФ. Тот факт, что оптимальный порядок формирования Совета Федерации до сих пор не найден, можно объяснить рядом причин:
Во-первых, в Конституции РФ заложены некоторые противоречия. Так, статья 95 говорит о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ, по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, что, в частности, противоречит принципу разделения властей.
Во-вторых, одна из главных причин заключается в самой процедуре изменения порядка формирования верхней палаты. Согласно ст. 96 Конституции РФ данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, который, в случае совпадения позиций главы государства и большинства депутатов Государственной Думы, может быть принят без выраженного одобрения Совета Федерации.
В-третьих, сам порядок комплектования состава как первой, так и второй палаты российского парламента в целом до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в т. ч. и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», который, при необходимости, может быть подвергнут кардинальному изменению.
На наш взгляд, в условиях перехода к пропорциональной системе формирования Государственной Думы формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе на современном этапе выглядит вполне логичным и обоснованным.
В качестве возможной альтернативы действующему порядку, нами уже ранее предлагался выборный порядок формирования верхней палаты российского парламента, который не требует внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.
Другой важный аспект российского бикамерализма – особенности взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе.
Наша законодательная процедура направлена на скорейшее принятие законов, причем инициатива, как правило, исходит «сверху». К примеру, важнейший Закон о поправках в Конституцию РФ прошел путь от послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (5 ноября 2008 г.) до включения поправок в текст основного закона страны за 2,5 мес. К сожалению, наша система правотворческой деятельности до сих пор не ориентирована на участие общественности в обсуждении важнейших законопроектов.
Такие решения, как реформа Конституции или изменение порядка формирования органов государственной власти принимаются, зачастую поспешно, без участия Общественной палаты РФ, проведения общественных слушаний или всенародного опроса.