Разработка стратегии муниципального образования – деятельность, строго урегулированная Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[1].
Федеральный закон определяет, что стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Федеральный закон устанавливает полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования (ст. 6):
1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2) разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;
3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;
4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.
Аналогичную норму дублирует Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (часть 51 статьи 10), который относит к вопросам местного значения муниципальных образований муниципальных округов вопрос «разработка, утверждение (одобрение) и реализация в пределах ведения стратегии социально-экономического развития муниципального образования, плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период, бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период, муниципальных программ»[2] (вопрос местного значения введён в апреле 2019 года).
Никаких других объектов и предметов стратегического планирования кроме целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития муниципального образования, и иных способов разработки и порядка принятия стратегических документов, кроме предусмотренных в вышеуказанных правовых актах, законодательство не предполагает.
Вопрос заключается в том, действительно ли необходим такой документ в относительно небольшом внутригородском муниципальном образовании, и если необходим, то в каком виде?
Во-первых, нестабильная экономическая ситуация, частое изменение политической конъюнктуры (прежде всего, городской и районной), ограниченность сроков полномочий органов местного самоуправления ставят под сомнение жизнеспособность предусмотренного законом долгосрочного планирования (долгосрочный период - период, следующий за текущим годом, продолжительностью более шести лет (часть 20 статьи 3 Федерального закона). Например, современной тенденцией в бизнесе является уменьшение горизонта планирования: компании отказываются строить долгосрочные планы в угоду кратко- и (реже) среднесрочным прогнозам и планам. Очевидно, местное самоуправление должно учитывать этот опыт.
Во-вторых, серьёзным препятствием является ограниченность полномочий органов местного самоуправления. По сути, вся деятельность органов местного самоуправления и перспективы развития МО зависят от решений государственной власти Санкт-Петербурга, поскольку определение перечня вопросов местного значения муниципальных образований, определение состава муниципального имущества, определение источников доходов местных бюджетов, установление формы, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам и т.д. находится в ведении Санкт-Петербурга. Затруднительно строить планы и прогнозы по осуществлению той или иной деятельности внутри МО, если Санкт-Петербург в любой момент может условно отобрать у муниципалитета те или иные полномочия или лишить местный бюджет части доходных источников.
В-третьих, разработка документов стратегического планирования является дорогостоящим мероприятием. При этом не всегда результат представляет собой чёткое видение развития субъекта планирования, увязанного по срокам реализации мероприятий и их финансовому обеспечению. Поэтому зачастую такие документы носят формальный характер и пишутся «в стол».
В противовес вышесказанному нужно сказать, что:
Во-первых, стратегия развития, цели, конкретные планы работы и пути их достижения, а также различные сценарии развития необходимы каждому субъекту управления, и муниципальное образование – не исключение из этой логики.
Во-вторых, так как к полномочиям МО относятся утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, некоторые вопросы благоустройства, социальной защиты населения, организации повседневной жизни местного сообщества и некоторые, документ, определяющий вектор развития МО, оказывается необходимым для повседневной работы, ведь именно на него можно и нужно будет опираться при принятии управленческих решений, избегая случайных и непродуктивных решений (из смысла части 51 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга ясно, что муниципальные программы должны быть результатом стратегического планирования).
Формулировка закона «долгосрочные цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития» позволяет довольно широко обозначить пределы действия стратегии, включив в неё вопросы благоустройства, культуры, социальной политики, развития местного сообщества и другие.
В-третьих, в апреле 2019 года, одновременно со стратегическим планированием, в число вопросов местного значения введён ещё один: «организация в пределах ведения сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти» (часть 5 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга). Это важно: благодаря непрерывному сбору и анализу широкого спектра данных, можно делать реалистичные прогнозы социально-экономического развития МО, что позволит устанавливать достижимые целевые показатели в деятельности органов местного самоуправления.
В-четвёртых, важным фактором для местного самоуправления является общественное обсуждение проекта документа стратегического планирования, сбор и учёт замечаний и предложений граждан, что позволяет развернуть взаимодействие с избирателями и инициативно получить значительный объём информации об их потребностях и ожиданиях.
Таким образом, резюмируя:
· Разработка документа стратегического планирования на уровне МО – желательна.
· Упор должен быть сделан на кратко- и среднесрочные планы и прогнозы (на период до 2024 года), что допустимо при разработке долгосрочных планов.
· Нет необходимости в объёмном документе (обычный объём региональной стратегии – около 500 страниц). Стратегия муниципального образования должна быть краткой, обозначать основной вектор и приоритеты развития, а также пути достижения поставленных целей с указанием конкретных мероприятий, увязанных по срокам, целевым программам и расходам бюджета.
· Стратегия должна учитывать ограниченность полномочий местного самоуправления и осознанно не «замахиваться» на вопросы, регулирование которых сегодня недоступно муниципалитету. Вместе с тем есть смысл проанализировать, какие полномочия объективно необходимы для повышения качества муниципальных услуг в округе, чтобы в дальнейшем сформулировать политическую позицию муниципального совета по этому вопросу (через право законодательной инициативы или Совет муниципальных образований), а также аргументированно оспаривать сокращение числа вопросов местного самоуправления или навязывание тех или иных задач сверху.
· Основа стратегического планирования – сбор и исследование данных. Чтобы не разрабатывать ничем не подкреплённый документ, который пойдёт «в стол», необходимо организовать непрерывный сбор и исследование широкого спектра статистических показателей. Законодательное указание применять стратегический документ с года, следующего за текущим, предоставляет достаточный временной горизонт для этой работы.
Исходя из этого, представляется правильной следующая последовательность действий:
1. Исследование, включающее сбор и анализ статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, необходимое для объективной оценки существующей ситуации в округе.
2. Обсуждение результатов исследования с участием депутатов муниципального совета, по результатам которого должно быть принято политическое решение о разработке (или нецелесообразности разработки) стратегии.
В случае решения о разработке:
3. Разработка проекта стратегии.
4. Широкое общественное обсуждение проекта стратегии и доработка с учётом поступивших замечаний и предложений граждан.
5. Принятие стратегии решением муниципального совета не позднее 31.12.2020.
6. Разработка муниципальных целевых программ на основании утверждённых целевых показателей.
7. Организация постоянного мониторинга исполнения стратегии, её целевых показателей.
[1] https://docs.cntd.ru/document/420204138
[2] https://docs.cntd.ru/document/891818221