Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части[16]. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц.
В настоящее время процедура перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом[17].
ФАУГИ принимает решение о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными организациями при условиях, если:
- организация подлежит сохранению в федеральной собственности[18] и (или) организация отнесена к стратегическим[19];
- организация не находится в процедуре банкротства;
- имущество необходимо для обеспечения осуществления уставной деятельности организации в соответствии с нормативами, предусмотренными законодательством.
ФАУГИ принимает решение о передаче имущества в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность в случае, если:
- отсутствует необходимость использования имущества для федеральных нужд;
- имущество необходимо для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта РФ или решения вопросов местного значения в соответствии с Федеральными законами[20].
ФАУГИ рассматривает вопрос о приватизации имущества в случае, если:
- отсутствует необходимость использования имущества для федеральных нужд;
- имущество не подлежит передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность;
- имущество не изъято или не ограничено в гражданском обороте.
ФАУГИ до момента определения дальнейшей судьбы имущества, составляющего казну РФ, может передать это имущество на основании гражданско-правовых договоров (например, по договорам аренды, доверительного управления и иным договорам) в пользование третьим лицам.
Договоры аренды заключаются Территориальными управлениями Росимущества на конкурсной основе за исключением случаев, когда:
а) передача в аренду в соответствии с решениями Президента РФ и Правительства РФ;
б) предоставление помещения взамен изымаемого для государственных нужд, а также в связи с реконструкцией или сносом зданий или сооружений по инициативе собственника в период действия договора аренды;
в) заключение договора аренды на основании вступившего в законную силу решения суда;
г) установление федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ особого порядка распоряжения объектами недвижимого имущества;
д) передача имущества в аренду лицу, являющемуся собственником недвижимого имущества, с которым передаваемое имущество неразрывно связано по своим техническим характеристикам, месту нахождения и назначению.
Цена в указанных в настоящем пункте договорах устанавливается на основании соответствующих отчетов о рыночной стоимости, составленных независимым оценщиком.
ФАУГИ принимает решение о ликвидации (сносе, уничтожении) имущества, составляющим государственную казну РФ, в случае, если:
- отсутствует необходимость использования имущества для федеральных нужд;
- имущество не подлежит передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность;
- приватизация имущества не состоялась;
- документально подтверждена (в том числе фотоматериалами) физическая ликвидация имущества.
Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования.
ГК РФ понимает под казной именно «нераспределенное» государственное имущество, а не орган государства (казначейство). Это имущество может быть объектом взыскания кредиторами по обязательствам государства-собственника. Бюджетные средства составляют объект такого взыскания и служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства как публично-правового образования по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами.
Для земли и природных ресурсов как видов имущества установлен особый правовой режим. Он заключается в том, что государственной собственностью объявлена земля и природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо в муниципальную (публичную) собственность, что исключает их существование в качестве бесхозного имущества.
Основой для системы управления государственной недвижимостью является разработка развернутой классификации недвижимого имущества, под которой понимается распределение объектов недвижимости на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений относительно объектов недвижимости.
В качестве наиболее существенных признаков, по которым должно быть структурировано недвижимое имущество в интересах управления, является распределение объектов недвижимого имущества по формам собственности и функциональному использованию.
Политика государства в сфере управления государственной и муниципальной недвижимостью основана на необходимости достижения рационального распределения недвижимого имущества между различными формами собственности с точки зрения интересов развития государства как социально- экономического целого.
К объектам исключительно федеральной собственности относятся[21]:
1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны:
· ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ;
· охраняемые или особым образом используемые природные территории;
· объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.
2. Объекты, обеспечивающие функционирование федеральных органов власти и управления, решение общероссийских задач:
· Государственная казна РФ:
– республиканский бюджет;
– Фонд социального страхования;
– Пенсионный фонд;
– другие государственные внебюджетные фонды;
– золотой запас;
– алмазный и валютный фонды.
· имущество Вооруженных Сил, ФСБ, МВД и других учреждений, финансируемых из республиканского бюджета;
· вузы, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской и отраслевых академий наук, Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики РФ, Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ, государственных научных центров;
· предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за окружающей средой и природными ресурсами;
· предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений;
· предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны;
· государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.
3. Объекты оборонного производства:
· предприятия оборонного комплекса (независимо от доли военных заказов);
· защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления;
· объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные на особый период.
4. Важнейшие объекты народного хозяйства:
· предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья;
· предприятия топливно-энергетического комплекса;
· предприятия и объекты электроэнергии и газификации, транспорта, флота, кроме объектов, относящихся к муниципальной собственности;
· федеральные автомобильные дороги и обслуживающие их организации;
· предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры;
государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, семенные инспекции, сортоиспытательные станции, хозяйства по производству ценных рыб/
Объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований [22]:
· предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на рынках товаров (работ, услуг);
· крупнейшие предприятия народного хозяйства (численностью занятых более 10 тыс. чел.);
· предприятия атомного и энергетического машиностроения;
· предприятия рыбопромысловой промышленности;
· зверофермы;
· государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий), объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов управления;
· учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта (не входящие в состав имущества предприятия), кроме объектов, относящихся к муниципальной собственности;
· научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации (если они входят в состав НПО, то указанные объединения);
· предприятия автомобильного транспорта, кроме объектов, относящихся к муниципальной собственности;
· предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений;
· предприятия телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия, издательства, информационные и телеграфные агентства, находящиеся в ведении Комитета РФ по печати;
· СПТУ;
· предприятия общереспубликанского значения в строительстве, производстве строительных материалов и конструкций;
· оптово-складские помещений, элеваторное хозяйство, холодильные установки общереспубликанского значения;
· предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Приобретение и отчуждение имущества, находящегося в государственной собственности, а также передача его юридическим или физическим лицам в такой форме, следствием которой может быть его отчуждение, осуществляются администрацией субъекта РФ только на основании постановлений, принимаемых законодательным органом государственной власти (Думой, Законодательным Собранием и др.). Как правило, безвозмездное отчуждение объектов государственной собственности не допускается, исключение составляет их передача в порядке разграничения государственной и муниципальной собственности (законом могут быть предусмотрены и иные основания).
Распределение объектов государственной недвижимости по функциональному назначению - выделение в составе недвижимого имущества групп объектов, предназначенных для выполнения общегосударственных задач, социальной защиты населения, обеспечивающих развитие экономического потенциала страны (рис. 2.6)[23].
Использование объектов недвижимости в административных и социальных целях должно быть ограничено на основе применения нормативов, определяющих масштабы недвижимости, используемой органами государственной власти и иными
организациями для выполнения административных или социальных функций.
Разработка нормативов обеспечения недвижимым имуществом осуществляется соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти города. Например, в Санкт-Петербурге установлена норма предоставления помещений для административных целей в размере 9 м2 общей площади нежилых помещений, закрепляемых на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за унитарными предприятиями и учреждениями, включаяорганы государственной власти[24]. Нормативы и масштабы выделения недвижимости для выполнения административных и социальных функций согласовываются с органами, отвечающими за подготовку и исполнение бюджета города.
Система нормирования использования недвижимости применительно к административной недвижимости включает в себя:
· определение перечня государственных функций, осуществление и исполнение которых предполагает использование объектов недвижимости города;
· определение объективных потребностей в конкретных объектах для реализации указанных функций;
· формализацию потребностей в объектах недвижимости в виде нормативов, определяющих количественные и качественные характеристики недвижимости, выделяемых для исполнения административных функций;
· использование системы нормативов для предоставления объектов недвижимости в пользование органам государственной власти и учреждениям.
Система нормативов использования недвижимости для органов государственной власти разрабатывается в натуральном выражении.
Объекты административной недвижимости закрепляются за органами государственной власти и иными государственными учреждениями с возложением на них ответственности за сохранность и работоспособность соответствующих объектов.
Рис. 2.6. Классификация государственной недвижимости по функциональному назначению
С точки зрения социальной значимости в интересах эффективного управления недвижимостью города все учреждения, предприятия и организации могут быть разделены на две группы[25]:
· оказывающие социально значимые услуги населению, проживающему на определенной территории (учреждения образования, здравоохранения);
· выполняющие социально значимые функции с точки зрения интересов города как социального сообщества.
В соответствии с этими различиями определяются и критерии выделения объектов социального назначения для указанных групп.
1. Для первой группы основой является разработка системы натурально-вещественных показателей обеспечения населения необходимыми товарами и услугами, ответственность за обеспечение которыми по социальным ценам берет на себя государство (основанием являются существующие нормативы обеспечения населения социальными услугами, скорректированные с учетом изменений структуры и характера потребностей).
На основании указанных нормативов должны быть разработаны нормативы, определяющие потребность в объектах недвижимости для выполнения социальных функций и являющиеся основанием для выделения соответствующего количества объектов недвижимости.
2. По отношению ко второй группе решения принимаются на основе признания органами государственной власти социальной значимости отдельных видов деятельности, не связанных с удовлетворением потребностей населения города, проживающего на определенной территории, и имеющих существенное значение для развития города как социального сообщества. В данном случае установление обязательных нормативов для отдельных организаций не представляется возможным.
Органы государственной власти города должны устанавливать общие лимиты для подобных социальных объектов для каждого административного района и города в целом.
Государственная коммерческая недвижимость
Управление государственной коммерческой недвижимостью в крупных городах должно быть направлено на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе роста доходов от использования недвижимости, поступающих в бюджет города, на расширение налогооблагаемой базы, возрастание объема инвестиций в недвижимое имущество города, рост ценности имущественного комплекса города, повышение эффективности городской экономики в целом.
В качестве основных распорядительных решений по отношению к объектам коммерческой недвижимости города, выступают:
· передача в аренду;
· передача в долгосрочную аренду на инвестиционных условиях;
· передача в управление специализированным организациям (передача в доверительное управление, заключение договоров на управление и эксплуатацию, договоров агентирования);
· отчуждение (на инвестиционных условиях);
· внесение объектов недвижимого имущества и (или) имущественных прав на недвижимость, находящихся в собственности города, в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ.
Более подробно об особенностях управления коммерческой недвижимостью города речь пойдет в следующих темах.